Wie der Verwaltungscomputer die Arbeitsmigration programmierte: Elektronische Datenverarbeitung in der Schweizer Bundesverwaltung 1964-1982

Mähr, Moritz

doi:10.30965/9783657796823

Wie der Verwaltungscomputer die Arbeitsmigration programmierte

Elektronische Datenverarbeitung in der Schweizer Bundesverwaltung 1964-1982

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Veröffentlichungsdatum

2024

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Autor: Moritz Mähr
Titel: Wie der Verwaltungscomputer die Arbeitsmigration programmierte: Elektronische Datenverarbeitung in der Schweizer Bundesverwaltung 1964-1982
Verlag: Brill Schöningh, 2024
DOI: https://doi.org/10.30965/9783657796823
Lizenz: CC BY-NC-ND 4.0

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Wie der Verwaltungscomputer die Arbeitsmigration programmierte
Geschichte der technischen
Kultur

Herausgegeben von

Klaus Gestwa, Martina Heßler, Dirk van Laak und Helmuth Trischler

Wissenschaftlicher Beirat

David Gugerli, Zürich
Matthias Heymann, Aarhus
Sabine Höhler, Stockholm
Martin Kohlrausch, Leuven
Ruth Oldenziel, Eindhoven
Bernd Rieger, London
Heike Weber, Berlin
Thomas Zeller, Maryland

Band 17
Moritz Mähr

Wie der Verwaltungscomputer
die Arbeitsmigration
programmierte
Elektronische Datenverarbeitung in der Schweizer
Bundesverwaltung 1964–1982
Publiziert mit Unterstützung des Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung.

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Einbandgestaltung: Nora Krull, Hamburg
Herstellung: Brill Deutschland GmbH, Paderborn

ISSN: 2629-9151
ISBN 978-3-506-79682-0 (hardback)
ISBN 978-3-657-79682-3 (e-book)
Inhalt

.Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
. Gegenstand & Fragestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
. Methode & Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
. Forschungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
. Zentrale Begriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
. Quellen & digitale Werkzeuge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

1.. Modell: Konjunkturpolitik als automatisierten Datenfluss denken . . 45
. Eine Statistik für Wachstum und gegen „Überfremdungsängste“ . . 54
. Die Expertenkommission ringt um Einstimmigkeit . . . . . . . . . . . . 61
. Meinungsverschiedenheiten sind technisch lösbar . . . . . . . . . . . . 66
. Die neue Ausländerstatistik kehrt auf den Dienstweg zurück . . . 72
. Das neue Migrationsregime als Flussdiagramm . . . . . . . . . . . . . . . . 76
. Zwischenbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

2.. Datenlogistik: Föderale Peripherie an die elektronische
Datenverarbeitung anschliessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
. Die „Schwarzenbach-Initiative“ und das Ausländerregister . . . . . 88
. Sechs Formulare harmonisieren 25 Kantone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
. Übertragungsprobleme und fehlende
Sozialversicherungsnummern im Probelauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
. Nach der Einführung ist vor dem Ausbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
. Zwischenbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

3.. Rationalisierung: Per Bildschirmterminal die Fremdenpolizei ins
Rechenzentrum holen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
. Echtzeitdaten auf dem Bildschirm statt Karteikarten in
der Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
. Sozialversicherungsnummern und Ausländerdaten werden
gekoppelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
. Der Ausbau zum Informationssystem verflechtet die Behörden . . 134
. Mit Projektmanagement gegen ausufernde Anforderungen . . . . 141
. Das Ausländerregister wird auf den organisatorischen
Prüfstand gestellt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
. Zwischenbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
vi Inhalt

4.. Datenpools: Zugriff auf Personendaten regulieren . . . . . . . . . . . . . . . . 157
. Ein analoger Skandal politisiert die Datenschutzgesetzgebung . . . 161
. Die Fremdenpolizei will der Datenschutzdebatte
zuvorkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
. Rechtsunsicherheit und eine Verwaltungsreform behindern
den Ausbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
. Der Status quo verfestigt sich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
. Zwischenbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

. Verwaltung und Computer im Transformationsprozess . . . . . . . . . . . . 189
. Wechselseitige Anpassungsleistungen und organisatorische
Lernprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
. Das Ausländerregister wird auch nach 1982 Gegenstand
von Aushandlungszonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
. Leerstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

.Dank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

.Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

.Abkürzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

.Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
. Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
. Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

. Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
. Archive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
. Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
. Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Einleitung

Im September 1976 beantragte das Elektronische Rechenzentrum der Bundes-
verwaltung (Rechenzentrum) beim Bundesrat zwei neue IBM 370/148 Gross-
rechner.1 Sie sollten zwei veraltete Maschinen ersetzen. Dieser Antrag fiel
in die Wirtschaftskrise der Jahre 1974 bis 1976 – die schwerste Krise, die die
Schweiz in der Nachkriegszeit erlebte. Jeder zehnte Arbeitsplatz ging verloren
und das Bruttosozialprodukt sank um mehrere Prozentpunkte.2 Der hohe
Kaufpreis von 10,8 Millionen Schweizer Franken erforderte nicht nur einen for-
mellen Antrag an den Bundesrat, sondern auch einen ausführlichen Bericht.
In Anbetracht des krisenbedingten Spardrucks sollten keine Zweifel an der
Notwendigkeit dieser Ersatzinvestition aufkommen. Daher wurde auf 51 Seiten
nicht nur für die Wirtschaftlichkeit der Grossrechner argumentiert, sondern
auch für die ökonomischen und organisatorischen Potenziale, die eine Kapazi-
tätserweiterung der elektronischen Datenverarbeitung innerhalb der Bundes-
verwaltung freisetzen würde.3
Die schriftliche Begründung für die Investition begann mit einer nüchternen
Betriebsrechnung. Die Kalkulation sollte zeigen, dass der Austausch der alten
Maschinen nach mehr als zehn Jahren im Dauerbetrieb sowohl aus wirtschaft-
licher als auch aus technischer Sicht unbedingt notwendig war. Die beiden
IBM 360 Grossrechner, die es zu ersetzen galt, waren bereits abgeschrieben,
ihre Betriebskosten stiegen mit jedem weiteren Jahr und ihre Leistung lag weit
unter dem Niveau der neuen IBM 370/148. Zudem sei damit zu rechnen, dass
zukünftige Anforderungen der anderen Behörden aus der Bundesverwaltung
nur mithilfe von modernsten Technologien der neuen Geräte erfüllt werden
könnten. Der Bericht schlug vorsichtig den Bogen von der buchhalterischen
Notwendigkeit, altes Mobiliar zu erneuern, zum Potenzial, das der Grossrech-
ner für eine moderne Verwaltung bieten würde.4

1 Wichtige Konzepte und technische Begriffe wie „Computer“ oder „Grossrechner“ werden
unter Zentrale Begriffe später in diesem Kapitel eingehend diskutiert.
2 Die Schweiz war aufgrund ungünstiger währungspolitischer Entscheide besonders stark
von den Auswirkungen der Ölpreiskrise betroffen und büsste von 1973 bis 1977 über 4,5 Pro-
zent des Bruttosozialproduktes ein, während andere westeuropäische Länder wie Belgien,
Dänemark, Finnland, die Niederlande, Norwegen, Österreich und Schweden positive Werte
aufwiesen, die bei bis zu zehn Prozent lagen. Siehe Tanner: Geschichte der Schweiz im
20. Jahrhundert, 2015, S. 415–420.
3 ESTA: Detaillierter Bericht, 1976.
4 Ebd.

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_002
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2 Einleitung

Etwas bestimmter fiel die Antwort auf die rhetorische Frage aus, warum das
Rechenzentrum auch in Zukunft der geeignete Standort für die Grossrechner
sein würde: Kontinuität. Das Rechenzentrum betreue inzwischen Auftraggeber
aus über 30 Abteilungen aller bundesrätlichen Departemente. Damit bilde
es den „Schwerpunkt der elektronischen Datenverarbeitung innerhalb der
Bundesverwaltung“ und sei die einzige Institution, die komplexe Automations-
projekte umsetzen könne. Seit 1960 seien Investitionen und Fachwissen im
Rechenzentrum gebündelt worden. Dieses Vorgehen habe sich bewährt und
solle in Anbetracht der Zunahme an EDV-Projekten und des akuten Fach-
kräftemangels beibehalten werden.5 Weiter wurde beschrieben, wie weit die
Automation der Bundesverwaltung im Jahr 1976 bereits fortgeschritten war und
wie sie das Verwaltungshandeln verändert hatte. Bestimmte zeitaufwendige
Aufgaben konnten nur durch den Einsatz von Grossrechnern erledigt werden.
Der Grossrechner beschleunigte die Arbeit so weit, dass Ergebnisse in kürzerer
Zeit zur Verfügung standen. Die maschinelle Kontrolle und statistische Aus-
wertungen erhöhten die Qualität der Ergebnisse erheblich. Damit ginge der
Nutzen weit über bezifferbare Personal- und Kosteneinsparungen hinaus. Der
neue Handlungsspielraum einer modernen und messbar besseren Verwaltung
war folglich das wichtigste Argument für die Verwaltungsautomation.6
Dass diese Transformation zu einer besseren Verwaltung in der Bundes-
verwaltung bereits im Gange war, sollte eine Liste von „Automationserfolgen“
belegen. Den Anfang dieser Liste machte das Zentrale Ausländerregister (Aus-
länderregister).7 Das Ausländerregister war ein automatisiertes und zentral
geführtes Personenregister bei der Eidgenössischen Fremdenpolizei (Frem-
denpolizei). Darin wurden alle in der Schweiz wohnhaften Ausländer:in-
nen8 erfasst. Die Daten wurden täglich aktualisiert und auf Magnetband

5 Nick Schwery zeigt in seiner Dissertation, wie die nicht unumstrittene Konzentration von
Ressourcen im Rechenzentrum zu einer „unausweichbaren Tendenz“ gemacht wurde. Siehe
Schwery: Die Maschine programmieren. Computer und Schweizerische Bundesverwaltung,
1960–1980, 2022, Kap. 2.
6 ESTA: Detaillierter Bericht, 1976.
7 Für Guido Koller, der die erste historische Studie über das Ausländerregister vorgelegt hat, ist
das Ausländerregister ein derart beispielhaftes Projekt der Verwaltungsautomation, dass er
es als Modell für die frühe Digitalisierung der gesamten Bundesverwaltung verwendet. Siehe
Koller: The Central Register of Foreigners. A short history of early digitisation in the Swiss
federal administration, 2017; Siehe Koller: Organization and Information Processing, 2018.
8 In dieser Studie wird auf die Verwendung einer geschlechtergerechten Sprache geachtet. Es
wird ein Doppelpunkt verwendet, wenn alle Geschlechter gemeint sind. Trotz ihrer schwie-
rigen Geschichte werden die Begriffe „Ausländerin“ und „Ausländer“ verwendet, da sie nach
wie vor von rechtlicher Relevanz sind. Sie bezeichnen Personen, die in der Schweiz arbeiten
oder leben und das Schweizer Bürgerrecht nicht besitzen.
Einleitung 3

gespeichert. Anpassungen an den Daten konnten von den Einwohnermelde-
ämtern mit optisch maschinenlesbaren Formularen vorgenommen werden.
Neueintragungen oder Änderungen des Zivilstandes, der Wohngemeinde und
weiterer Parameter konnten so mit „minimalem Aufwand und in kurzer Zeit“
veranlasst, bearbeitet und automatisiert in das Register übertragen werden.
Ausserdem schickte die Bundesbehörde für jeden Eintrag eine Kopie an
das jeweilige Einwohnermeldeamt der Wohngemeinde, um die Eintragung
beziehungsweise die Änderung zu bestätigen.9
Im Bericht wurde festgehalten, dass „die Schweiz mit dem ZAR [Aus-
länderregister] innert kurzer Zeit eines der modernsten und exaktesten sta-
tistischen Instrumente von ganz Europa geschaffen“ habe. Damit stellte sich
das Rechenzentrum rhetorisch an die Spitze eines allgemeineren Trends zu
mehr Automation, ohne jedoch auf vergleichbare Statistiken aus anderen
westeuropäischen Ländern einzugehen.10 Damit sei es möglich geworden, die
Entwicklung und den Bestand der ausländischen Wohnbevölkerung und der
Saisonarbeitskräfte in kurzen Zeitabständen zu ermitteln und auszuwerten.
Diese Auswertungen würden als Grundlage für wichtige wirtschaftspolitische
Entscheidungen des Bundes dienen. Auch für die Gemeinden sei das Aus-
länderregister ein wertvolles Instrument, um die von den Einwohnermelde-
ämtern geführten Personenregister aktuell zu halten. Das Ausländerregister
wurde nicht nur als Beispiel für bisherige Erfahrungen, sondern auch für einen
Blick in die Zukunft herangezogen. Der Ausbau des Vorzeigeprojekts war
bereits geplant und vom Bundesrat genehmigt worden. In mehreren Schrit-
ten sollte das sequenziell geführte Ausländerregister zu einer interaktiven
Datenbank ausgebaut werden. Dazu sollten bei der Fremdenpolizei 22 Bild-
schirmterminals inklusive Arbeitsplatzdrucker installiert werden. Diese
sollten zunächst Suchabfragen und später auch eine direkte Eingabe und
Änderung der Daten erlauben. Mit dieser Form des Fernzugriffs in Echtzeit
via Modem und Standleitung würde das Rechenzentrum völlig neue Dienst-
leistungen erschliessen und der Handlungsspielraum der Fremdenpolizei
massgeblich vergrössert. Die Daten der Ausländer:innen wären nicht nur
tagesaktuell, sondern in Echtzeit abruf- und veränderbar. Ausserdem rechnete

9 ESTA: Detaillierter Bericht, 1976.
10 Obwohl Jürgen Danyel und Anette Schuhmann bereits in den späten 1950er Jahren auf
Beispiele für die Automation von Verwaltungen hinweisen, verorten sie den allgemeinen
Trend zur Computerisierung in Westeuropa in den 1970er Jahren. Siehe Danyel; Schuh-
mann: Wege in die digitale Moderne. Computerisierung als gesellschaftlicher Wandel,
2015, S. 303–305; Wenn in den Quellen von „Europa“ gesprochen wird, bezieht man sich
fast ausschliesslich auf Westeuropa und bezeichnet damit die europäischen Mitglieder-
staaten der OECD.
4 Einleitung

die Fremdenpolizei damit, mit der neuen Lösung jährlich mehrere hundert-
tausend Schweizer Franken an Personalkosten zu sparen.11
Weiter gab der Bericht über die Investition nicht nur über die Personal- und
Kosteneinsparungen und den erweiterten Handlungsspielraum der Verwaltung
Auskunft, sondern auch über die neuen Problemlagen, die für das Rechen-
zentrum mit der zunehmenden Automation einhergingen. Während durch
die Erweiterung des Ausländerregisters bei der Fremdenpolizei 18 Stellen
gestrichen würden, müsste das Rechenzentrum fünf neue Stellen schaffen.
Dadurch würde die Arbeit von der Fremdenpolizei zum Rechenzentrum und
von kostengünstigen Datentypistinnen zu teuren Analysten und Programmie-
rern verlagert – Personal, das trotz der hohen Arbeitslosigkeit nur schwer zu
rekrutieren sei und mit grossem Aufwand geschult werden müsse. Der Bericht
stellte auch fest, wie sich die Anforderungen der Auftraggeber durch die Auto-
mation und den erweiterten Handlungsspielraum verschoben hätten und wie
dadurch neue Selbstverständlichkeiten entstanden seien. Das betraf sowohl
den Arbeitsaufwand als auch die Art der Dienstleistung. Der Ausbau des Aus-
länderregisters zu einer „Bildschirm-Applikation mit Datenbank-Software“
bei der Fremdenpolizei werde zu einer um 15 bis 20 Prozent gesteigerten Aus-
lastung des Grossrechners IBM 360/65 führen. Das wiederum werde Sonder-
einsätze und Überstunden zur Folge haben. Darüber hinaus veränderte sich
dadurch die angebotene Dienstleistung des Rechenzentrums. Im Gegensatz
zu klassischen Registern, die die Daten in gut planbaren, seriellen Stapeln
(batch processing) verarbeiteten, verlangte das interaktive tele processing eine
„höchstmögliche Verfügbarkeit des Systems“12 während der Geschäftszeiten.
Denn bei einem Ausfall könnten die betroffenen Auftraggeber ihre Funktion
nur noch eingeschränkt wahrnehmen.
Obwohl sich die Schweiz noch mitten in der Wirtschaftskrise befand,
genehmigte der Bundesrat am 27. Oktober 1976 die Anschaffung der 10,8 Mil-
lionen Schweizer Franken teuren Grossrechner ohne Einwände.13 Vor dem
Hintergrund der weit verbreiteten verwaltungswissenschaftlichen Über-
zeugung, dass „[z]ahlreiche Verwaltungsaufgaben, […] ohne den Einsatz
leistungsfähiger Hilfsmittel nicht mehr erfüllt werden [können]“14, verfing
die Argumentation des Berichts. Die stark steigenden EDV-Budgets waren
Ausdruck dieser Transformation wie auch die Bildschirmterminals, die sich
in den Amtsstuben der Bundesverwaltung ausbreiteten. Der Computer hatte

11 ESTA: Detaillierter Bericht, 1976.
12 Ebd.
13 Bundesrat: Beschluss, 1976.
14 Bischofberger: Verwaltung als Leistungsapparat, 1972, S. 22.
Einleitung 5

die Bundesverwaltung in den letzten Jahren so stark verändert, dass seine
strukturbildende Wirkung nicht mehr bewusst wahrgenommen wurde. Er war
zu einem selbstverständlichen Teil der Bundesverwaltung geworden.

Gegenstand & Fragestellung

Diese technikgeschichtliche Studie15 erzählt davon, warum die Verwaltung mit
Computern auf gesellschaftliche Problemlagen reagierte und wie der Einsatz
des Computers die Verwaltung und ihre Handlungsspielräume veränderte.
Sie erzählt von den wechselseitigen Aushandlungsprozessen zwischen dem
Computer und der Bundesverwaltung, von den Irritationen und Anpassungs-
leistungen in diesem Prozess. Sie erzählt von Menschen und Maschinen, von
ihren Interaktionen und vom organisatorischen Transformationsprozess, der
sich dabei vollzog. Um den Transformationsprozess zu beschreiben, der mit
der Einführung der elektronischen Datenverarbeitung einherging, nimmt sie
das Ausländerregister in den Blick. Das statistische Informationssystem der
Fremdenpolizei bietet sich als Untersuchungsgegenstand nicht nur deshalb an,
weil es das erste auf Dauerbetrieb ausgelegte Automationsprojekt des Rechen-
zentrums war und aufgrund seiner Dauer und seines Umfangs eine komfor-
table Quellenbasis hinterlassen hat, sondern vor allem, weil die Verwaltung
damit auf eine wichtige gesellschaftliche Problemlage – die Forderung nach
einer wirtschaftlich und sozial verträglichen Arbeitsmigration – reagierte und
es den Umgang der Bundesverwaltung mit dieser Problemlage entscheidend
veränderte.
Die Studie teilt ein Verständnis von Technik, das Technologie und techni-
sche Artefakte als Teil sozialer Praktiken begreift. Damit schreibt sie sich in
eine Technikgeschichte ein, die man mit Martina Heßler als Kulturgeschichte

15 Die vorliegende Studie ist Teil von David Gugerlis Forschungsprojekt „Aushandlungs-
zonen. Computer und Schweizerische Bundesverwaltung, 1960–2000“. Das Forschungs-
projekt sicherte nicht nur eine mehrjährige, grosszügige finanzielle Unterstützung durch
den Schweizerischen Nationalfonds, sondern gab der Studie auch ihren inhaltlichen
Zuschnitt und einen theoretischen Rahmen. Mit dem Ziel, einen Beitrag zur Debatte
über die Digitalisierung der Schweiz zu leisten, sollte der Einsatz von Computern in der
Bundesverwaltung in drei Teilprojekten untersucht werden. Das erste Teilprojekt von
Ricky Wichum beschäftigte sich mit der Einführung von drei Informationssystemen (SIS,
INFEX, GIS) in den 1980er Jahren. Das zweite Teilprojekt von Nick Schwery untersuchte
die Entstehung und die Auswirkungen der Projektmanagementmethode HERMES, die
seit 1976 für alle Automationsprojekte vorgeschrieben war. Das dritte Teilprojekt ist die
vorliegende Studie. Die drei Teilprojekte teilten nicht nur ein Erkenntnisinteresse, son-
dern auch Kooperationspartner:innen und einen institutionellen Rahmen.
6 Einleitung

der Technik bezeichnen kann. Diese Geschichte vollzieht eine Abkehr von
der historischen Rekonstruktion technischer Entwicklungen und eine Ver-
schiebung des Fokus von den Erfinder:innen und Artefakten hin auf „die Ent-
stehung, Verbreitung und Nutzung von Technik, kurz technischen Wandel und
dessen Wechselwirkung mit der Gesellschaft“.16 Für die Computergeschichte
im Speziellen bedeutet das Paul N. Edwards folgend, dass sie an der Schnitt-
stelle von Politik, Kultur und Computertechnologie operiert und sich für die
Art und Weise interessiert, wie „computers and the political imagination reci-
procally extended, restricted, and otherwise transformed each other.“17
Der technische Wandel, der den Computer begleitet, ist immer eingebettet
in einen gesellschaftlichen und politischen Kontext. Indem der technische
Wandel das Denken, Sprechen und Handeln von Menschen als „computa-
tional mindset“18 strukturiert, bekommt der Computer eine indirekte Hand-
lungsmacht. Er veränderte die Art und Weise, wie Menschen arbeiten und
ihre Probleme zu lösen versuchen. Deshalb schlägt Frank Bösch vor, Dis-
kurse und Praktiken des Computereinsatzes in gesellschaftlichen Kontexten
zu betrachten und den Einsatz von Computern als „Reaktion auf spezifische
Problemlagen zu untersuchen, für die sie experimentell neue Antwort-
möglichkeiten eröffnen.“19 Dabei hat er insbesondere zeithistorische Themen
wie „die polizeiliche Überwachung oder der subversive Protest, die Geschichte
der Arbeit und des Wohlfahrtstaats oder die Entwicklung von Banken und Ver-
waltungen“20 im Blick, die sich mit einer computerhistorischen Perspektive
neu verorten lassen.
Auch in der Bundesverwaltung veränderte der Computer das Denken, Spre-
chen und Handeln von Menschen. Um diese Transformation einer Organi-
sation und ihrer Mitarbeitenden zu untersuchen, muss sie greifbar gemacht
werden. David Gugerli und Daniela Zetti bieten dafür eine instruktive Metho-
dik an. Sie verstehen Digitalisierungsprojekte als Aushandlungszonen, in
denen unterschiedliche Interessen und Epistemologien aufeinandertreffen:

Die enorme Bedeutung des Projekts als Aushandlungsplattform der digita-
len Gesellschaft ist nicht nur ein heuristisches Geschenk an die Computer-
geschichte (…) In Projekten muss der Lauf der Dinge mit Fantasie und scharfen
Argumenten ausgehandelt werden. Mit unheiligen Allianzen sollen unmög-
liche Ziele erreicht werden, mit dramatischen Abfuhren neue Räume eröffnet.
Darum lässt sich selbst noch aus den Hinterlassenschaften von Projekten eine

16 Heßler: Kulturgeschichte der Technik, 2012, S. 8.
17 Edwards: The closed world, 1996, S. 7.
18 Ensmenger: The Digital Construction of Technology, 2012, S. 766.
19 Bösch: Wege in die digitale Gesellschaft, 2018, S. 9.
20 Ebd., S. 8.
Einleitung 7

produktive Irritationsquelle erschließen und eine lebendige Technikgeschichte
entwickeln.21

Die archivalischen „Hinterlassenschaften“ eines der umfangreichsten Auto-
mationsprojekte der Bundesverwaltung in den 1960er und 1970er Jahren sind
zahlreich und heterogen. Sie geben tiefe Einblicke in die Planung, Einführung,
den Ausbau und die Verankerung der elektronischen Datenverarbeitung in der
Bundesverwaltung.
Die Frage, warum die Verwaltung mit Computern auf gesellschaftliche
Problemlagen reagierte und wie der Einsatz des Computers die Verwaltung
und ihre Handlungsspielräume veränderte, kann mit dem Fokus auf das Pro-
jekt Ausländerregister eingegrenzt und operationalisiert werden. Das betrifft
sowohl die Computertechnologie, die sich in dieser Studie auf die Gross-
rechner von IBM beschränkt, als auch die Bundesverwaltung, die durch das
Rechenzentrum, die Fremdenpolizei sowie andere Behörden in Erscheinung
tritt. Entlang der verschiedenen Projektphasen des Ausländerregisters wird
der Transformationsprozess der Bundesverwaltung nachgezeichnet. Wäh-
rend des gesamten Untersuchungszeitraums von 1964 bis 1982 wird das Aus-
länderregister immer wieder zum Gegenstand von Aushandlungszonen.
Dabei transformierte es sich und stabilisierte sich in gewandelter Form: Einer-
seits war es ein Modell für datengetriebene Politikmassnahmen in Form von
Arbeitsmarkt- und Sozialstatistiken für das Kontingentierungssystem von aus-
ländischen Arbeitskräften. Andererseits war es ein Informationssystem für
fremdenpolizeiliche Kontrollaufgaben zur Überwachung der ausländischen
Wohn- und Arbeitsbevölkerung. Ausserdem war das Ausländerregister
eine Datenbanksoftware für Daten von Ausländer:innen auf den Gross-
rechnern im Rechenzentrum, eine Abteilung der Fremdenpolizei und ein
Haushaltsposten der Bundesverwaltung. Um die Vielgestaltigkeit und den
Transformationsprozess in den Blick zu bekommen, muss man jedoch über
die System- beziehungsweise Softwareentwicklung hinausgehen und die Fol-
gen des Computereinsatzes für den Betrieb, das Personal, die Organisation und
ihre Anpassungsleistungen betrachten:

The software that had to be developed (…) included not only computer code,
but also an analysis of existing operations, the reorganization of procedures and
personnel, the training of users, the construction of peripheral support tools
and technologies, and the production of new manuals and other documentary
materials.22

21 Gugerli; Zetti: Computergeschichte als Irritationsquelle, 2018, S. 222.
22 Ensmenger: The Digital Construction of Technology, 2012, S. 762.
8 Einleitung

Mit der Frage nach den Anpassungsleistungen zwischen Computer und Ver-
waltung sind fünf Thesen verbunden, die in der vorliegenden Arbeit unter-
sucht werden:
1. Anfang der 1960er Jahre erkannte die Bundesverwaltung das föde-
rale Migrationsregime der Schweiz als einen Schlüsselfaktor für das als
gefährlich hoch empfundene Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum.
Da politische Lösungen durch den Föderalismus und die politische Pola-
risierung blockiert waren, versuchte sie mit der Einführung einer zentra-
lisierten und computerbasierten Ausländerstatistik die gesellschaftliche
Problemlage technisch zu bewältigen.
2. Obwohl die neue zentralisierte und computergestützte Ausländerstatistik
genauer und aktueller war als ihre manuell erstellten Vorläufer, erfüllte
sie die hohen Erwartungen des Bundesamts für Industrie, Gewerbe und
Arbeit (Arbeitsamt) nicht und konnte für die Steuerung der Arbeits-
migration nur sehr eingeschränkt genutzt werden. Mehr als die aggre-
gierte Statistik entfaltete das Personenregister seine Wirkung. Denn die
mit der Einführung des Ausländerregisters einhergehende Vereinheit-
lichung von Prozessen und Strukturen machte das Verwaltungshandeln
auf den unteren Ebenen des föderalen Systems für die Fremdenpolizei
mess- und überprüfbar und beschleunigte die Harmonisierung des föde-
ralen Migrationsregimes.
3. Das Ausländerregister war die grösste Sammlung von Personendaten
in der Schweiz und bot ein grosses Potenzial für die Überwachung der
ausländischen Bevölkerung. Aufgrund der beschränkten gesetzlichen
Kompetenzen und finanziellen Ressourcen konzentrierte sich die Frem-
denpolizei auf die Kontrolle von Prozessen und Strukturen auf den
unteren Ebenen des föderalen Systems. Die Kontrolle der ausländischen
Bevölkerung blieb mit wenigen Ausnahmen Aufgabe der kantonalen und
kommunalen Behörden.
4. Mit der Einführung der Bildschirmterminals veränderte sich der Zugriff
auf die Daten des Ausländerregisters. Auskünfte über Einzelpersonen
konnten in kurzer Zeit und in grosser Zahl erteilt werden. Aufgrund
der Rechtsunsicherheit, die durch die Auseinandersetzungen mit dem
Datenschutz entstanden ist, wurde das verbesserte Kontrollpotential
jedoch nur in begrenztem Umfang genutzt und weitreichende Ausbau-
pläne nicht realisiert.
5. Der Ausbau des Ausländerregisters wurde von der Fremdenpolizei
vorangetrieben, um den eigenen Handlungsspielraum zu erweitern
und Personalkosten zu reduzieren. Mit dem Übergang vom seriellen
Register (batch processing) zum interaktiven Informationssystem (tele
Einleitung 9

processing) verschmolzen das Computersystem Ausländerregister mit
der Abteilung Ausländerregister und die Mitarbeiterinnen der Fremden-
polizei wurden zu Anwenderinnen, die direkt mit dem Grossrechner
und den Mitarbeitern des Rechenzentrums interagierten. Das Rechen-
zentrum führte die Projektmanagementmethode HERMES ein, um
sich vor den wachsenden und sich schnell wandelnden Ansprüchen der
Anwender:innen zu schützen.

Methode & Aufbau

Um den Transformationsprozess der Bundesverwaltung zu erforschen, wird
auf das Konzept der „Aushandlungszone“ in Anlehnung an die „trading zones“
von Peter Galison zurückgegriffen.23 Eine Aushandlungszone beschreibt einen
diskursiven Raum von begrenzter Dauer zur Handlungskoordination bei ver-
änderlichen Zielen und wechselnden Akteurskonstellationen. Der Fokus einer
Aushandlungszone liegt auf den Problemen, die verschiedene Akteure in einen
diskursiven Austausch bringen und die eine Handlungskoordination ermög-
lichen. Das geteilte Problem erlaubt einen Austausch, obwohl die Akteure
aus unterschiedlichen, teils gegenläufigen Motiven handeln. Im Vordergrund
steht dabei, wie sich ein Problem den beteiligten Akteuren stellt und wie sie zu
einer gemeinsamen symbolischen Repräsentation dieses Problems gelangen.
Dabei werden Fähigkeiten und Werkzeuge mobilisiert, um das Problem zu
analysieren, darzustellen und zu lösen – ob das Problem tatsächlich gelöst
wird, ist für die Analyse einer Aushandlungszone nebensächlich. Im Fokus
stehen die diskursiven Prozesse und Dynamiken, die zu einer gemeinsamen
Repräsentation des Problems führen und diese für einen gewissen Zeitraum
stabil halten. Innerhalb der Aushandlungszone spielen darüber hinaus die
Gruppenzugehörigkeiten und die für die jeweilige Gruppe relevanten Welt-
bilder, Erkenntnisse und Normen eine wichtige Rolle. Sie geben Aufschluss
über die Beweggründe der einzelnen Akteure und lassen Rückschlüsse darauf
zu, welche Fertigkeiten und Werkzeuge sie einsetzten.
Indem die vorliegende Studie eine Aushandlungszone als einen zeitlich und
räumlich begrenzten diskursiven Raum mit einer bestimmten Konstellation
von Akteuren begreift, kann diese befragt werden: In welchen diskursiven
Gefässen, Gremien und Foren richteten die Akteure verschiedener Gruppen
diese Aushandlungszone ein? Wie tauschten sie sich aus? Was hat sie dazu

23 Siehe Galison: Computer Simulations and the Trading Zone, 1996.
10 Einleitung

motiviert, Allianzen zu bilden und andere Fertigkeiten oder Werkzeuge einzu-
setzen? Unter welchen Umständen handelten sie entgegen den Überzeugungen
und Normen, die aufgrund ihrer Gruppenzugehörigkeit zu erwarten wären?
Um die relevanten Diskursräume nachvollziehbar zu machen, werden die drei
wichtigsten Aushandlungszonen und ihre spezifische Ausgestaltung im Fol-
genden kurz dargestellt.

Expertenkommission für die Ausländerstatistik (1966)
Ab 1966 wurde das Ausländerregister zum Gegenstand der Experten-
kommission für die Ausländerstatistik (Kapitel 1). Dieser Diskursraum wurde
von einem hohen Beamten der Bundesverwaltung im Auftrag des Bundes-
rats ins Leben gerufen und sollte prüfen, ob die geplante Automation der
Ausländerstatistik praktisch umsetzbar war. Unter der Leitung eines renom-
mierten Ökonomieprofessors und Experten für Verwaltungsautomation
diskutierten leitende Beamte der kantonalen statistischen Ämter – Arbeits-
ämter, Fremdenpolizeibehörden und kommunale Einwohnermeldeämter –
sowie Mitarbeiter der Bundesverwaltung. Die heterogene Gruppe von über
20 Personen traf sich nur zweimal. Die Diskussionen drehten sich nicht um
Fragen der technischen und organisatorischen Ausgestaltung des Registers,
sondern konzentrierten sich darauf, wie die künftige Arbeitsmarkt- und
Migrationspolitik der Schweiz gestaltet werden sollte und welche Rolle die
Bundesverwaltung in diesem Prozess spielen könnte. Die Frage, wie recht-
liche Kompetenzen sowie finanzielle und personelle Ressourcen verteilt
werden sollten, waren dabei besonders umstritten. Die Aushandlungszone
umfasste nicht nur den Raum, in dem die beiden Sitzungen stattfanden, son-
dern auch die formelle und informelle Kommunikation im Vorfeld, zwischen
und nach den Sitzungen. Insbesondere die kontroverse Schlussredaktion des
Berichts im Zirkularverfahren spielte dabei eine zentrale Rolle. In mehreren
Runden wurde eine allgemein gehaltene, aber geteilte Problembeschreibung
gefunden. Diese Problembeschreibung wurde zu einem entscheidenden
Bezugspunkt für alle nachfolgenden Diskussionen um das Ausländerregister.
Damit wirkte die Aushandlungszone über ihr Bestehen aus als Pfadabhängig-
keit in den weiteren Projektverlauf hinein.

Arbeitsgruppe ZAR und der Ausschuss (1970)
Mit der Einführung des Ausländerregisters im Frühjahr 1970 nahm die
Arbeitsgruppe ZAR ihre Arbeit auf (Kapitel 2). Der Direktor der Fremden-
polizei, Elmar Mäder, richtete diesen Diskursraum ein, um die Kantone
und Gemeinden in die Entscheidungsprozesse einzubeziehen und für eine
zügige Mitarbeit zu gewinnen. Die Gruppe war wesentlich kleiner als die
Einleitung 11

Expertenkommission für die Ausländerstatistik und tagte häufiger und in kür-
zeren Abständen, aber personell gab es eine klare Kontinuität. Sie erfüllte eine
ähnliche strategische Funktion, fällte jedoch auch alle Entscheidungen über
die konkrete technische Ausgestaltung des Registers. Aushandlungsprozesse
fanden nicht nur in der Arbeitsgruppe statt, sondern auch in ihrem Ausschuss.
Dieser setzte sich aus vier Mitarbeitern der Bundesverwaltung zusammen und
kümmerte sich um das Tagesgeschäft. Mit dem Nebeneinander von regelmäs-
sig zusammentreffender Arbeitsgruppe und permanentem Ausschuss entstand
eine sehr flexible Aushandlungszone, in der das EDV-Projekt schnell voran-
getrieben werden konnte, ohne auf die breite Unterstützung der Kantone und
Gemeinden verzichten zu müssen. Der Wettstreit um die Verteilung von Kom-
petenzen und Ressourcen rückte schnell in den Hintergrund, nachdem der
Bundesrat die Projektmittel bewilligt hatte. Im Zug der Einführung gewannen
pragmatische Probleme der föderalen Peripherie und der EDV an Bedeutung
und beherrschten die Aushandlungszone. Wirtschaftspolitische und strate-
gische Überlegungen wurden zugunsten schnell gemeinsam beschreibbarer,
operativer Probleme verworfen.
Die Arbeitsgruppe und der Ausschuss blieben auch nach der Einführung
des Ausländerregisters 1974 die massgeblichen diskursiven Räume, konzent-
rierten sich aber zunehmend auf die Zusammenarbeit zwischen den Bundes-
behörden Fremdenpolizei, Rechenzentrum und Zentraler Ausgleichsstelle
(Kapitel 3) und die Verteilung von personellen und finanziellen Ressourcen.
Zwei Mitglieder des Ausschusses übernahmen wichtige Aufgaben inner-
halb der Fremdenpolizei und der Fokus in der Aushandlungszone verschob
sich damit zugunsten fremdenpolizeilicher Ansprüche. Mit der Rezession
im Nachgang der Ölpreiskrise verhängte die Bundesverwaltung einen Ein-
stellungsstopp und Sparprogramme. Die Diskussion um Rationalisierungs-
massnahmen dominierte die Diskussionen innerhalb der Arbeitsgruppe und
des Ausschusses. Dabei wurde die Rationalisierung als Chance betrachtet, das
Ausländerregister weiter zu einem fremdenpolizeilichen Informationssystem
und Kontrollinstrument auszubauen. Die damit verbundene Umschichtung
von Büroarbeiten bei der Fremdenpolizei zu Programmier- und Supportauf-
gaben beim Rechenzentrum belastete das Rechenzentrum stark. In der Folge
veränderte sich die Dynamik zwischen der Fremdenpolizei und dem Rechen-
zentrum. Das Rechenzentrum war bemüht, die Problembeschreibungen zu
stabilisieren und damit die Arbeiten am Ausländerregister planbar zu machen.
Dafür wollte es die Projektmanagementmethode HERMES einsetzen. Die
Fremdenpolizei lehnte dies ab. Sie befürchtete einen Verlust an Ressourcen
und Kontrolle. Dieser Konflikt erschwerte es, in der Aushandlungszone zu
einer gemeinsamen Problembeschreibung zu gelangen.
12 Einleitung

Arbeitsgruppe Datenschutz (1977)
1977 gründete der Direktor der Fremdenpolizei die interne Arbeitsgruppe Daten-
schutz (Kapitel 4). Dieser Diskursraum war dafür gedacht, um auf die öffentli-
che Debatte zu reagieren und den Initiativen des Parlaments und der Regierung
zuvorzukommen. Denn die Fremdenpolizei arbeitete seit 1974 an einem neuen
Ausländergesetz, das die aktuelle Praxis und das Ausländerregister auf eine
solide rechtliche Basis stellen sollten. Um die Arbeitsgruppe innerhalb des
Departements möglichst breit abzustützen, wurden die Eidgenössische Justiz-
abteilung und die Eidgenössische Polizeiabteilung einbezogen. Wie die Arbeits-
gruppe ZAR war auch die Arbeitsgruppe Datenschutz durch ihre Mitglieder aus
verschiedenen Behörden gut vernetzt, klein und traf sich fast monatlich. Im
Unterschied zu den anderen Aushandlungszonen wurden in der Arbeitsgruppe
Datenschutz nicht Probleme verhandelt, die auf Kompetenzen oder die Ver-
teilung von personellen und finanziellen Ressourcen abzielten, sondern eine
neue Gesetzgebung. Eine geteilte Problembeschreibung war nicht nur auf-
grund der Komplexität der Problemstellung – das Ausländergesetz und den
Datenschutz kompatibel zu machen –, sondern auch in Anbetracht der gros-
sen Reichweite (öffentliche Debatte, Parlament und Regierung) und der dis-
kursiven Nebenschauplätze schwierig zu erreichen, und auch weil sich der Ort
und der Fokus des Aushandlungsprozesses laufend verschob.

Aushandlungszone
Obwohl das Konzept der „Aushandlungszone“ bedeutende Elemente des Kon-
zepts der „trading zone“ übernimmt, die für die Untersuchung des Einsatzes
von Computern zentral sind, unterscheidet es sich davon insbesondere im
Anwendungskontext. Galison stellte das Konzept 1996 in „Computer Simu-
lations and the Trading Zone“ vor, um zu untersuchen, wie Physiker:innen
aus theoretischen und experimentellen Disziplinen in grossen nationalen
Forschungsinstitutionen zusammenarbeiteten, um Teilchendetektoren und
Radar zu entwickeln.24 Dabei zeigte er, dass Computersimulationen eine
trading zone schufen, die nicht nur den Austausch zwischen verschiedenen
wissenschaftlichen Disziplinen erleichterte, sondern auch die physikali-
sche Theoriebildung prägten. Daten, Computer, Programmiersprachen und
Simulationen halfen dabei, zu einer gemeinsamen Problembeschreibung zu
gelangen. Diese Beschreibung stellte eine Zwischensprache dar, die sich je
nach Tiefe der Kooperation als einfache und temporäre Pidgin-Sprache oder

24 Siehe Galison: Computer Simulations and the Trading Zone, 1996; In einem späteren
Werk arbeitete Peter Galison das Konzept weiter aus. Siehe Galison: Image and logic, 1997.
Einleitung 13

als komplexere und dauerhafte Kreolsprache äusserte.25 Mit der trading zone
liess sich der Übersetzungsprozess als verlustbehaftete Bemühung zwischen
disziplinspezifischem Wissen und lokalen Praktiken beschreiben, die zu einer
erfolgreichen Handlungskoordination führte. Die Computersimulationen und
ihre Ergebnisse waren für beide Seiten von praktischem Nutzen, auch wenn
einige Vertreter:innen der interdisziplinären Gruppen nicht genau wussten,
wie die Simulation funktionierte.
Christoph Engemann und Isabell Schrickel sind der Auffassung, dass die
trading zone in der Wissenschaftsgeschichte zu einer wichtigen Heuristik
für das Studium der Computersimulation geworden ist. Allerdings weisen
sie auch auf die Grenzen des Konzepts bei der Untersuchung von Computer-
simulationen in den Klimawissenschaften hin. Sie zeigten auf, dass es nicht
auf alle gross angelegten, interdisziplinären Forschungsprojekte, die ver-
schiedene Institutionen und Nationen umfassen, anwendbar ist. Im Fall der
Klimawissenschaften spielen verschiedene zeitliche, räumliche und politische
Dimensionen eine Rolle, die sich nicht als Problem der lokalen Handlungs-
koordination begreifen lassen. Darüber hinaus fasst die trading zone politische
Einflussfaktoren als externe und statische Variablen. Für die Klimawissen-
schaften, die für die Ausarbeitung von Politikmassnahmen eine wichtige Rolle
spielen, sind politische Einflussfaktoren und andere Machtphänomene jedoch
von grosser Bedeutung.26
Galison hatte durch den Fokus auf Subdisziplinen der Physik einen sehr ein-
geschränkten Begriff von Interdisziplinarität. Max Kemman erweitert die tra-
ding zone um einen starken Begriff der Interdisziplinarität. Das erlaubt es ihm
zu beschreiben, wie sich zwei unterschiedliche wissenschaftliche Gemein-
schaften mit unterschiedlichen Praktiken und Diskursen austauschen und
gemeinsame Projekte aushandeln.27 Unter Rückgriff auf Karin Knorr-Cetina
beschreibt er die beiden Gruppen als Teil unterschiedlicher epistemischer
Kulturen.28

25 Nach Peter Galison kann sich zunächst eine Pidgin-Sprache entwickeln, in der zwei
Gemeinschaften mittels spezialisierter Hilfsmittel ihre Handlungen koordinieren kön-
nen. Die Teilnehmer:innen kehren nach der Handlungskoordination zu ihren Fach-
sprachen zurück. Die Pidgin-Sprache kann sich zu einer Kreolsprache entwickeln, die
komplex genug ist, um eine Vielzahl von Praktiken der Handlungskoordination zu ermög-
lichen, und als eigenständige Sprache gesprochen werden kann.
26 Siehe Engemann; Schrickel: Trading Zones of Climate Change, 2017, S. 113–114.
27 Siehe Kemman: Trading Zones of Digital History, 2021, S. 4.
28 Siehe Knorr-Cetina: Epistemic cultures, 1999.
14 Einleitung

Die Aushandlungszonen in der Bundesverwaltung zeichnen sich eben-
falls dadurch aus, dass sich darin verschiedene Institutionen (Behörden)
mit unterschiedlichen Zielsetzungen und Akteure mit diversen disziplinä-
ren Hintergründen versammelten und dass Machtphänomene eine zentrale
Rolle spielten. Doch mit der Verschiebung des Anwendungskontexts von der
Wissenschaft auf die Verwaltung verändern sich auch die Probleme, die eine
Handlungskoordination erforderlich machten. Im Gegensatz zum Austausch
unter Wissenschaftler:innen, die sich bei Galison auf eine gemeinsame Natur-
beschreibung verständigen müssen, um Teilchendetektoren und Radar zu
entwickeln, weist die Aushandlung unter Verwaltungsangestellten meist eine
politische Dimension auf. Oft findet mit der Aushandlung einer gemeinsamen
Problembeschreibung ein politisches Framing des Problems statt, was die Aus-
handlungszone zu einem genuin politischen Handlungsfeld macht.
Kemman erweitert das Konzept der trading zone so, dass es insbesondere
für die Analyse des Austausches von wissenschaftlichen Akteuren wertvolle
analytische Werkzeuge bietet. In Anlehnung an die Arbeiten der Soziologen
Harry Collins, Robert Evans und Michael Gorman werden Aushandlungs-
zonen anhand der sich verändernden Praktiken und Machtverhältnisse kon-
zeptualisiert und in zwei Dimensionen unterteilt (homogen versus heterogen
und erzwungen versus kooperativ).29 Für die Behördeninteraktion ist es jedoch
zu kleinteilig und zu eng an die wissenschaftlichen Paradigmen angeschlossen.
Darüber hinaus führt Kemman verschiedene, parallel existierende und mit-
einander interagierende trading zones ein, was zu einer weiteren Komplexi-
tätssteigerung führt, die für die vorliegende Studie nicht hilfreich ist. Um den
Transformationsprozess der Bundesverwaltung einzufangen, stehen Diskurs-
räume und nicht Zwischensprachen im Fokus. Die Diskursräume formieren
sich nacheinander um die Problemlagen der Akteure herum und zeigen, wie
sich die Zuständigkeiten des Ausländerregisters über die Zeit veränderten und
sich ein technisch vermitteltes Wissen über das Ausländerregister ausbildete.
Dabei hilft es, sich auf einen Diskursraum und seine konkrete Gestaltung zu
konzentrieren.
Eine weitere Strategie besteht darin, die diskursive Dimension der Aus-
handlungszone ernster zu nehmen und einer intensiveren Analyse zu
unterziehen. Verschiedene Autor:innen haben seit den 1990er Jahren die Dis-
kursanalyse gewinnbringend eingesetzt, um den technischen Wandel und

29 Siehe Collins; Evans; Gorman: Trading Zones Revisited, 2017; Andreas Fickers schliesst
an diese Machtkonzeption an, um einen konkreten Raum der historischen Wissens-
produktion zu untersuchen. Siehe Fickers; Heijden: Inside the Trading Zone, 2020.
Einleitung 15

dessen Wechselwirkung mit der Gesellschaft zu untersuchen.30 Obwohl sich
„so komplexe Vorgänge wie die wechselseitige Kompatibilisierung von Tech-
nik und Gesellschaft in ein neues Licht rücken“31 lassen, würde eine Diskurs-
analyse an den Erkenntnisinteressen der vorliegenden Studie vorbeigehen.
Der zeitgenössische Diskurs zur Verwaltungsautomation war sehr stark von
akademischen Debatten geprägt und wurde innerhalb der Bundesverwaltung
nur von wenigen rezipiert. Aus diesem Grund wird auf ihn nur insoweit ein-
gegangen, als es für die Analyse der Aushandlungszone und seiner Akteure
notwendig ist.

Aufbau
Der Aufbau der Studie folgt einem chronologischen Erzählstrang, der entlang
der Phasen der Entwicklung des Ausländerregisters geführt wird: die Planung
eines wirtschaftspolitischen Steuerungsinstrumentes ab 1964 (Kapitel 1), die
Einführung der elektronischen Datenverarbeitung ab 1970 (Kapitel 2), der Aus-
bau zu einem fremdenpolizeilichen Informationssystem ab 1974 (Kapitel 3)
und die Regulierung des Zugriffs auf Personendaten ab 1976 (Kapitel 4).32
Das erste Kapitel setzt in den 1960er Jahren ein, als die Bundesverwaltung
vor dem Problem stand, wie sie die arbeitsmarktpolitischen Anforderungen
und die hohe Nachfrage nach ausländischen Fachkräften mit den wachsenden
Überfremdungsdiskursen in Einklang bringen konnte. Vor dem Hintergrund
dieser Entwicklung wurde eine möglichst genaue statistische Erfassung und
verwaltungstechnische Kontrolle der Arbeitsmigration höchst relevant, und
1965 wurde das EDV-Projekt einer automatisierten Ausländerstatistik lanciert.
Die Bundesbehörden beabsichtigten, ein nationales Migrationsregime zu eta-
blieren und damit eine umfassende arbeitsmarkt- und konjunkturpolitische
Steuerung zu ermöglichen. Der Einsatz computergestützter Verfahren schien
eine technische Lösung jenseits politischer Konfliktlinien zu ermöglichen.

30 Für die diskursanalytische Untersuchung der Geschichte der Computerisierung der
Vereinigten Staaten während des Kalten Kriegs siehe Edwards: The closed world, 1996;
Für die diskursanalytische Untersuchung der Einführung der Computertechnologie in
Schweden in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts siehe Johansson: Smart, Fast and
Beautiful. On Rhetoric of Technology and Computing Discourse in Sweden 1955–1995,
1997; Für die diskursanalytische Untersuchung von regulatorischen und politischen Fra-
gen im Spannungsfeld von Technologie und Bürgerschaft im europäischen Kontext siehe
Barry: Political machines, 2001.
31 Gugerli: Redeströme, 1996, S. 10–11.
32 Die einzelnen Kapitel sind so verfasst, dass sie auch unabhängig voneinander gelesen
werden können. Das bedeutet aber auch, dass sich Wiederholungen nicht ganz ver-
meiden lassen.
16 Einleitung

Das zweite Kapitel zeigt, wie bei der Einführung des Ausländerregisters
arbeitsmarktpolitische Ziele zunehmend von der Kontrolle der Zuwanderung
verdrängt wurden. Die für die EDV notwendige Vereinheitlichung der kanto-
nalen und kommunalen Erfassung von Ausländer:innen. führte zu erheblichen
Konflikten. Infolgedessen verlagerte sich der Schwerpunkt von den aggregier-
ten Daten auf die individuellen Daten von Ausländer:innen. Ab 1974 verfügte die
Fremdenpolizei über einen Zugang zu zwei Millionen Personendatensätzen.
Das dritte Kapitel befasst sich mit dem Ausbau des Ausländerregisters zu
einem fremdenpolizeilichen Informationssystem und den damit verbundenen
technischen Innovationen. Angesichts der rückläufigen Zuwanderungszahlen
und des Personalstopps im Zuge der Wirtschaftskrise, die die Schweiz von 1974
bis 1977 hart traf, rückten Rationalisierungsmassnahmen und die Kontrolle
der ausländischen Wohnbevölkerung in den Vordergrund. Mit dem Ausbau
des Ausländerregisters sollten nicht nur Prozesse rationalisiert und Personal
abgebaut werden, sondern auch andere Behörden wie dem Grenzwachkorps
in Echtzeit mit Daten von Ausländer:innen versorgt werden. Der Einsatz
von Bildschirmterminals führte darüber hinaus dazu, dass sich die Rolle der
Anwender:innen bei der Fremdenpolizei und das Dienstleistungsmodell des
Rechenzentrums grundlegend veränderten.
Das vierte Kapitel geht der Frage nach, wie die Verwaltung einer der um-
fangreichsten Personendatenbanken der Schweiz mit den individuellen
Datenschutzrechten in Einklang gebracht werden konnte. Die politische
Debatte über Datenschutzbelange zog sich über mehrere Jahre hin und offen-
barte die exponierte Rolle des Ausländerregisters im Spannungsfeld zwischen
effizienter Verwaltung und staatlicher Überwachung. Die anhaltende Daten-
schutzdebatte verzögerte die geplante Verabschiedung des neuen Ausländer-
gesetzes, stoppte den Ausbau und verfestigte den rechtlichen und operativen
Status quo des Ausländerregisters. Infolgedessen wurde die informationelle
Selbstbestimmung bei der Fremdenpolizei früher eingeführt als bei anderen
Bundesbehörden.
Das letzte Kapitel fasst den Transformationsprozess der Bundesverwaltung
zwischen 1964 und 1982 zusammen. Die wechselseitigen Anpassungsleistungen
von Computer und Verwaltung werden beschrieben und im Hinblick auf die
in der Einleitung aufgestellten Thesen diskutiert. Darüber hinaus wird die
Entwicklung des Ausländerregisters nach 1982 skizziert und aufgezeigt, dass
das Ausländerregister auch in den Folgejahren immer wieder Gegenstand von
Aushandlungszonen wurde. Abschliessend werden inhaltliche und methodi-
sche Leerstellen der Studie vor dem Hintergrund der aktuellen Forschung und
der sich daraus ergebenden Forschungsfragen diskutiert.
Einleitung 17

Forschungsstand

In der jüngeren Vergangenheit haben sich eine Reihe historischer Studien mit
der Beziehung zwischen Computertechnologie und Verwaltung beschäftigt.
Diese Studien greifen auf den Gegenstand entweder als Verwaltungsgeschichte
oder als Technikgeschichte zu und entwickeln ihre Thesen und Problemati-
sierungen entlang ihrer disziplinären Grenzen und Forschungskonjunkturen.
Dabei sind sowohl für den internationalen als auch für den Schweizer Kontext
wichtige Referenzwerke entstanden.
Die jüngere Verwaltungsgeschichte der Schweiz beschäftigt sich mit der
Einführung der elektronischen Datenverarbeitung der Bundesverwaltung.
Guido Koller und Sebastian Schüpbach begreifen sie in ihrer „Geschichte der
modernen Verwaltung“ als erfolgreiche Reaktion auf die steigenden Ansprüche
gegenüber der Verwaltung in den 1960er Jahren: „Das Wachstum der Bundes-
verwaltung hatte zur Folge, dass immer mehr Informationen in immer kür-
zerer Zeit verarbeitet werden mussten. Vor diesem Hintergrund begann der
technologische Wandel, die Bundesverwaltung nachhaltig zu beeinflussen.
(…) Die Zahl der in der schweizerischen Bundesverwaltung eingesetzten Com-
puter vervierfachte sich zwischen 1960 und 1980.“33 Der Computer wird als
treibende Kraft hinter dem organisatorischen Transformationsprozess gelesen
und der Grad der Computerisierung der Verwaltung dabei zum Gradmesser für
deren Effizienz erhoben. In seiner programmatischen Studie zur Einführung
des Ausländerregisters bewertet Koller den Einsatz der Computertechno-
logie als Verbesserung und als Motor des Wandels: „Afterwards, the ZAR was
equipped with terminals for working with the permanent inventory. Gradu-
ally, a statistical tool evolved into a usable database.“34 Selbst die Studien, die
in den 1970er Jahren eine geringe Akzeptanz der Computertechnologie und
viel Konfliktpotenzial in der Verwaltung feststellen, machen den Zusammen-
hang zwischen der Computertechnologie und dem organisatorischen Trans-
formationsprozess nicht produktiv.35 Sie begreifen die Beziehung zwischen
Computertechnologie und Verwaltung nicht als wechselseitige Beeinflussung

33 Koller; Schüpbach: Geschichte der modernen Verwaltung, 2016.
34 Koller: The Central Register of Foreigners. A short history of early digitisation in the Swiss
federal administration, 2017, S. 85.
35 Jérôme Bruggers sieht die Einführung einer eindeutigen, digitalen Sozialversicherungs-
nummer in der Bundesverwaltung als ein gescheitertes Beispiel für den Computerein-
satz. Trotz der organisatorischen Hindernisse sieht er im technologischen Wandel eine
entscheidende Vorbedingung für die Entwicklung des modernen E-Government. Siehe
Brugger: At the Dawn of Swiss E-Government, 2018.
18 Einleitung

und bleiben in der Dichotomie von erfolgreichen und gescheiterten Auto-
mationsprojekten verhaftet.
Jon Agars Studie „The government machine“ zur Mechanisierung der briti-
schen Regierung im 19. und 20. Jahrhundert nimmt die Beziehung zwischen
Computertechnologie und Verwaltung in den Blick und stellt die Einführung
der ersten Grossrechner in einen Zusammenhang mit sich neu etablieren-
den Wissensbeständen (Statistik, Wirtschaftswissenschaften und Operations
Research) und den korrespondierenden funktionalen Rollen (Statistiker:innen,
Ökonom:innen, Berater:innen und so weiter). Dabei identifiziert er bereits im
Regierungs- und Verwaltungshandeln des ausgehenden 19. Jahrhunderts den
Einzug von Logiken der Mechanisierung und sieht moderne Informations-
systeme als deren Materialisierung: „[T]he computer should be seen as a
materialization of a prior model of state action. The second world war was an
almighty challenge to the orderly nation state, and in conditions of stress state
action becomes more explicit, more mechanical—one result being a cluster
of new mid-century information systems.“36 In seiner Studie fokussiert Agar
sich dabei auf die Mechanisierung (und Bürokratisierung) verschiedener Ver-
waltungszweige mittels Lochkartenmaschinen. Er arbeitet die Möglichkeits-
bedingungen der Verwaltungsautomation heraus, die ab den 1950er Jahren
in Grossbritannien und den Vereinigten Staaten mit der zunehmenden Ver-
breitung von Grossrechnern einsetzt. Obwohl die zu verarbeitende Daten-
menge bereits in der Zwischenkriegszeit rapide zugenommen hatte, wurden
Grossrechner laut Agar bis in die frühen 1950er Jahre vor allem als speziali-
sierte Instrumente für wissenschaftliche oder mathematische Anwendungen
gesehen und nicht für Verwaltungsaufgaben eingesetzt. Er schliesst seine
Betrachtung mit der Computerisierung verschiedener Verwaltungsabläufe
durch die Expert:innen für Verwaltungsrationalisierung in den frühen 1960er
Jahren. Damit hat er primär die frühe Verwaltungsautomation im Blick. Sie
hatte vor allem zum Ziel, bereits bestehende Verwaltungsaufgaben wie die
Volkszählung oder die Steuerverwaltung effizienter zu gestalten.37 Die Studie
endet damit genau an dem Zeitpunkt, als die Behörden in Westeuropa damit

36 Agar: The government machine, 2003, S. 416.
37 Arre Zuurmond stellt in seiner Studie über die Reformen in der niederländischen Ver-
waltung in den 1950er Jahren ähnliche Ziele fest. Dabei wurde die Strategie des „divide
et impera“ angewandt. Er bringt die Aufteilung grösserer Verwaltungsaufgaben in kleine,
klar definierte Probleme nicht nur mit der Rationalisierung der Verwaltung, sondern
auch mit ihrer Bürokratisierung in Verbindung. Siehe Zuurmond: From Bureaucracy to
Infocracy: Administrative Reform by Technological Innovation in the Netherlands, 1997.
Einleitung 19

begannen, über den Einsatz von Computern in anderen Verwaltungs- und
Politikfeldern nachzudenken.38
Zu diesen Politikfeldern gehörten die Arbeitsmarkt- und die Migrations-
politik. In den 1960er Jahren wurden das hohe wirtschaftliche Wachstum
und seine Folgen, angetrieben durch einen immer stärker politisch, öko-
nomisch und juristisch integrierten europäischen Binnen- und Arbeitsmarkt,
zunehmend kritisch gesehen. Verschiedene westeuropäische Industrie-
nationen versuchten diese gesellschaftlichen Problemlagen zu lösen, indem
sie die Arbeitsmigration und damit auch das Wirtschaftswachstum regulier-
ten. Der Übergang von einem liberalen zu einem restriktiven Migrations-
regime, was eine quantitative Steuerung der Arbeitsmigration innerhalb des
Süd-Nord-Wanderungssystems bedeutete, schien nicht nur politisch geboten,
sondern dank computerisierter Statistiken auch technisch umsetzbar. Obwohl
viele migrationshistorische und -soziologische Studien den Fokus nicht auf
die technischen, sondern auf die politischen und funktionalen Aspekte der
neuen Migrationsregime legen, sind ihre Erkenntnisse für die Frage der Ver-
waltungsautomation äusserst instruktiv. Marcel Berlinghoff untersucht in
„Das Ende der ‚Gastarbeit‘“, wie Deutschland, Frankreich und die Schweiz ihre
Migrationsregime anpassten, um auf innen- und aussenpolitische Problemlage
zu reagieren. Er zeigt auf, dass die Länder trotz ihrer sehr unterschiedlichen
Migrationsregime in einem engen bilateralen Austausch standen und ihre
Migrationspolitik nicht isoliert betrachtet werden kann. Sie war Gegenstand
von Aushandlungsprozessen in internationalen Gremien. Neben der Europäi-
schen Wirtschaftsgemeinschaft, die vor allem für ihre Mitgliedsstaaten von
grosser Bedeutung war, spielten die Internationale Arbeitsorganisation, die
OECD und der Europarat eine wichtige Rolle bei der Ausarbeitung von inter-
nationalen Normen.39 Wie Emmanuel Comte und Simone Paoli zeigen, inten-
sivierte sich die Diskussion in den späten 1960er Jahren. Ihre Studie beleuchtet
die Rolle der OECD hinsichtlich der westeuropäischen Migrationspolitik und
stellt die Bedeutung der Erhebung und des Austausches von Arbeitsmarkt- und
Sozialstatistiken für die Koordination der Migrationspolitik in Europa heraus.
So wurde mit dem kontinuierlichen Monitoring der Migrationsbewegungen

38 Peter Becker sieht in der Einführung der elektronischen Datenverarbeitung seit den spä-
ten 1950er Jahren eine radikale Veränderung der Geschäftsprozesse, der Büroorganisation
und „selbst [der] architektonische[n] Gestaltung der Arbeits- und Begegnungsräume“
der Verwaltung, die über eine Rationalisierung ihrer Tätigkeit hinausgeht. Becker: Kultur-
techniken der Verwaltung, 2010, S. 32.
39 Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013; Für die Rolle der Schweiz im
Europäisierungsprozess siehe auch Gees: Die Schweiz im Europäisierungsprozess, 2006.
20 Einleitung

(SOPEMI) ab 1973 ein wichtiges statistisches Instrument institutionalisiert,
das eine datengetriebene Koordination der Migrationspolitik ermöglichte.40
Die Statistiken über die Erwerbsbevölkerung und die Wohnbevölkerung,
auf denen auch die Statistiken über die Wanderungsbewegungen beruhten,
verdeutlichen die enge Beziehung, die zwischen Staat und Statistik in vielen
OECD-Ländern seit den 1940er Jahren bestand. Wie Alain Desrosières in sei-
ner Geschichte der statistischen Denkweise herausarbeitet, war die Bedeutung
der Statistik für die Industrienationen Deutschland, Frankreich, Grossbritan-
nien und die Vereinigten Staaten „einerseits auf die Transformation der Rolle
der Staaten zurückzuführen, andererseits aber auch auf die nun endlich
gelungene Allianz der Wirtschafts- und Sozialstatistik mit der mathematischen
Statistik.“41 Obwohl viele dieser Statistiken manuell und in unregelmässigen
Abständen erhoben wurden, wurden sie zu wichtigen Entscheidungsgrund-
lagen für die Migrationspolitik dieser Nationen. Wie Michael Mülli zeigt, lässt
sich diese Entwicklung auch in der Schweiz festmachen: „Die Schweiz experi-
mentierte bereits ab den 1950er-Jahren mit Techniken zur ‚Begrenzung‘ und
‚Herabsetzung‘ des ‚Ausländerbestandes‘. Dabei standen die aus der Aussen-
wirtschaftspolitik stammenden Techniken der Deckelung durch Höchstzahlen
(‚Plafonierung‘) und der Verteilung (‚Kontingentierung‘) im Zentrum.“42 Damit
nahm die Schweiz in Westeuropa eine Pionierrolle ein und versuchte als eines
der ersten Länder die Einwanderung nach ökonomischen Gesichtspunkten zu
beschränken.
In den 1960er Jahren verwendete die Verwaltung viel Energie darauf, die
ökonomische „Überfremdung“ der Schweiz im öffentlichen Diskurs als quan-
titatives Problem zu etablieren und so für die Verwaltung bearbeitbar zu
machen. Die verschiedenen Initiativen zur Beschränkung der Einwanderung
stützten sich allesamt auf Statistiken und im politischen Aushandlungs-
prozess spielten deren Interpretation und der Verteilungsschlüssel zwischen
den verschiedenen Anspruchsgruppen eine bedeutende Rolle.43 Diese
Studien unterstreichen die Bedeutung von statistischen Instrumenten für
die Migrationspolitik der Schweiz, sie erhellen jedoch nicht, wie sich die

40 Siehe Comte; Paoli: The Narrowing-Down of the OEEC/OECD Migration Functions,
1947–1986, 2017.
41 Desrosières: Die Politik der großen Zahlen, 2005, S. 177–11.
42 Mülli: Kontingentierung von Migration, 2016, S. 171.
43 Siehe ebd., S. 179–187; Andreas Wimmer wies früh auf die Bedeutung des Ausländer-
registers im Schweizer Migrationsregime hin: „Um diese neue Politik der Einwanderungs-
begrenzung administrativ durchzusetzen, wurde 1972 das Zentralregister für Ausländer
geschaffen, das detaillierte Informationen über jeden einzelnen in der Schweiz lebenden
Ausländer enthält.“ Wimmer: Binnenintegration und Aussenabschliessung, 1998, S. 215.
Einleitung 21

Bundesverwaltung und das Migrationsregime durch den Einsatz der elektro-
nischen Datenverarbeitung transformierten. Das ist zum einen darauf zurück-
zuführen, dass sie die Migrationsbehörden als einen homogenen Akteur
begreifen, und zum anderen darauf, dass sie die strukturbildende Wirkung der
Verwaltungsautomation unterschätzen.
In den Surveillance Studies44 gibt es eine Reihe von Beiträgen, die die
Wechselwirkung von Verwaltungsautomation und Behörden untersuchen
und auf die strukturbildende Wirkung der elektronischen Datenverarbeitung
hinweisen.45 Rüdiger Bergien untersucht den polizeilichen Zugriff auf ver-
schiedene elektronische Datenbanken und Personenregister in der Bundes-
republik. Dabei zeigt er auf, dass die Einwohnermeldeämter bereits sehr früh
automatisiert wurden und vielen Behörden in Sachen Digitalisierung einige
Jahre voraus waren: „Die größte Personendatei entstand ab 1967 im Bundes-
verwaltungsamt durch die Digitalisierung des Ausländerzentralregisters, das
bis 1975 auf 6,6 Millionen Datensätze von aktuell oder in der Vergangenheit
in Deutschland lebenden Ausländern anwuchs.“46 Er interessiert sich für
die Transformation der Polizeibehörden und der Fahndungsmethoden und
berücksichtigt die Einwohnermeldeämter dabei nicht. In diesem Zusammen-
hang wird auch der Datenschutz diskutiert, der in den 1970er Jahren in ver-
schiedenen westeuropäischen Ländern Teil der öffentlichen Debatte wird.
Sowohl Bergien als auch Dominique Linhardt weisen darauf hin, dass der
Datenschutz nicht als Reaktion auf diese Debatte gelesen werden sollte: „[Die]
Politisierung [der Datenschutzfrage] war kein Ergebnis sozialer Bewegungen,
sondern vielmehr die Folge einer ersten Formulierung des Problems durch
Verwaltungsinstanzen, die dann bei politischen Akteuren aus dem Lager der
Liberalen Unterstützung fanden.“47 Das trifft sowohl auf Deutschland und
Frankreich als auch auf die Schweiz zu. Schon Ende der 1960er Jahre befassten

44 Die Surveillance Studies sind ein interdisziplinäres Forschungsfeld, das sich mit der sys-
tematischen Untersuchung der Überwachung, ihrer Mechanismen, Auswirkungen und
Kontexte in der Gesellschaft beschäftigt.
45 Dabei wurden die Polizeibehörden in der Bundesrepublik und in der Deutschen Demo-
kratischen Republik in den 1970er und 1980er Jahren historisch besonders intensiv
erforscht. Siehe Bergien: “Big Data„ als Vision. Computereinführung und Organisations-
wandel in BKA und Staatssicherheit (1967–1989), 2017; Siehe Berlinghoff: “Total-
erfassung„ im “Computerstaat„ - Computer und Privatheit in den 1970er und 1980er
Jahren, 2013; Siehe Frohman: The politics of personal information, 2021; Siehe Man-
gold: Fahndung nach dem Raster. Informationsverarbeitung bei der bundesdeutschen
Kriminalpolizei, 1965–1984, 2017.
46 Bergien: Südfrüchte im Stahlnetz, 2018, S. 45.
47 Linhardt: Elemente einer politischen Soziologie der Polizei- und Bevölkerungsregister in
Deutschland und Frankreich (1970er und 1980er Jahre), 2007, S. 107.
22 Einleitung

sich Verwaltungen und Parlamente auf verschiedenen Ebenen der föderalen
Systeme mit dem Datenschutz, Jahre bevor es zu einer öffentlichen Debatte
kam. Die genannten Studien beschränken sich jedoch auf die schützenswerten
persönlichen Daten von Staatsbürger:innen und nehmen Ausländer:innen
und ihre Rechte nicht in den Blick.48

Zentrale Begriffe

Die vorliegende Studie verwendet eine Reihe von Fachbegriffen und Meta-
phern, die einer Erklärung bedürfen. Im Folgenden werden die wichtigsten
Begriffe, Konzepte, technischen Prozesse und Artefakte benannt, erläutert und
in Raum und Zeit sowie Erzählung und Analyse eingeordnet.

Computer & Grossrechner
Computer sind programmierbare Rechengeräte, die logische und arithmeti-
sche Operationen durchführen können. Die Kategorie dieser Geräte umfasst
Grossrechner, wissenschaftliche Taschenrechner, Workstations, Personal
Computer, Smartphones, das Internet der Dinge (Überwachungskameras,
Waschmaschinen, Kühlschränke und so weiter) und intelligentes Spielzeug.
Die semantische Offenheit beraubt diesen Begriff seiner Spezifität und führt
zu Missverständnissen. In der vorliegenden Studie wird er daher enger gefasst
und bezieht sich ausschliesslich auf Grossrechner. Der Fokus liegt dabei nicht
auf dem Einsatz im Bereich des physikalisch-wissenschaftlichen und krypto-
grafischen Rechnens, wie es beispielsweise während des Zweiten Weltkriegs
durchgeführt wurde, sondern auf dem wirtschaftsnahen Einsatz in privaten
und öffentlichen Verwaltungen.49 Gugerli hat herausgearbeitet, dass die wirt-
schaftsnahen Einsatzszenarien und die Ausdifferenzierung der Branche in
den 1960er Jahren wesentlich dazu beigetragen haben, dass sich moderne
Programmiersprachen und Software durchsetzen konnten.50
Im Kontext der Verwaltung und des wirtschaftsnahen Einsatzes müssen
Grossrechner von ihren Vorgängern, den Lochkarten- und Hollerithmaschinen
abgegrenzt werden. Das ist aufgrund des beinahe fliessenden Übergangs

48 Es gab neben dem Ausländerzentralregister in der Bundesrepublik Deutschland auch in
Italien eine Ausländerkartei. Keines der Register wurde bisher historisch erforscht.
49 Für eine detaillierte Beschreibung des vielfältigen Einsatzes eines frühen Grossrechners
siehe Haigh; Priestley; Rope: ENIAC in action, 2016.
50 Siehe Gugerli: Wie die Welt in den Computer kam. Zur Entstehung digitaler Wirklichkeit,
2018.
Einleitung 23

zwischen den beiden Gerätetypen und ihrer ähnlichen Einsatzszenarien nicht
ganz einfach. Wie Schwery zeigen konnte, schaffte die Bundesverwaltung 1960 den
ersten Grossrechner IBM 7070-1401 als automatisierten Ersatz für mechanische
Lochkartensysteme an und hatte zu Beginn Mühe, die neuen Funktionalitäten
des Grossrechners auszureizen. Man war in erster Linie auf Anschlussfähig-
keit und Kontinuität bedacht.51 In den Folgejahren wurde der Grossrechner
kompatibel gemacht und in weiteren Anwendungsfeldern eingesetzt. Zudem
wurde der Maschinenpark auch laufend erneuert. So kamen während des
Untersuchungszeitraums IBM-Grossrechner der Familie System/360, produ-
ziert seit 1964, und System/370, produziert seit 1970, zum Einsatz. Wie ihre
Vorgänger der Familie 700/7000 konnten sie Daten im Stapel verarbeiten. Sie
verfügten über Schnittstellen und Programmiersprachen, die eine Nutzung
der Software und Peripheriegeräte über die Geräte derselben Familie hinaus
erlaubten. Zudem konnte die Anwender:in erstmals über eine Tastatur und
einen Bildschirm mit dem Computer in Interaktion treten.52 Workstations und
Personal Computer verbreiteten sich in der Bundesverwaltung erst gegen Ende
des Untersuchungszeitraums und gewannen im Zusammenhang mit dem Aus-
länderregister ab Mitte der 1980er Jahre, also nach dem Untersuchungszeit-
raum, an Bedeutung. Wie Moritz Mähr und Kijan Espahangizi zeigen, wurden
Workstations früh für demografische Szenarien und statistische Berechnungen
eingesetzt.53 Wie Thomas Haigh für die Vereinigten Staaten zeigt, verbreiteten
sich die Personal Computer an den Orten, an denen die Textverarbeitung eine
grosse Rolle spielte.54 Das gilt auch für die Bundesverwaltung.55

Daten & Datenbank
Daten sind Zeichen oder Zeichenketten, die numerisch repräsentiert werden
können und dabei (arbiträren) technischen Konventionen folgen. In einer
Datenbank können Daten mit einer (ebenfalls arbiträren) Logik gespeichert,

51 Siehe Schwery: Federal administration in the lead-up to the computer, 2022.
52 Martin Campbell-Kelly hat die Geschichte von IBM und seiner wirtschaftlich sehr erfolg-
reichen Grossrechner erforscht und im Detail beschrieben, wie IBM zur Verbreitung
der Grossrechner in privaten und öffentlichen Verwaltungen beigetragen hat. Siehe
Campbell-Kelly u. a.: Computer, 2013 Part Two; Petri Paju und Thomas Haigh sehen in der
transnationalen Produktion von Schreibmaschinen eine wichtige Vorbedingung für den
Aufstieg von IBM als Computerhersteller. Siehe Paju; Haigh: IBM Rebuilds Europe, 2016.
53 Siehe Mähr; Espahangizi: Computing Aliens, 2020.
54 Siehe Haigh: Remembering the Office of the Future, 2006.
55 Mirjam Mayer beschäftigt sich in ihrem noch laufenden Promotionsprojekt „Mikros im
Staatsdienst. Der PC und die Bundesverwaltung“ mit der Rolle von Personal Computer in
der Bundesverwaltung.
24 Einleitung

verändert, aggregiert und ausgegeben werden. Diese sehr technische und ahis-
torische Definition lässt sich besser verstehen, indem man ihre Genese genauer
anschaut. Gugerli beschreibt die „instrumentegeleitete [sic] Produktion von
Daten“ im 19. Jahrhundert als Wendepunkt in unserem Verständnis von Daten.
Das technisch vermittelte „Messen, Sammeln und Vergleichen“ von Daten
diente als Erklärung, die Resultate als Legitimation. Mitte des 20. Jahrhunderts
gewann der Datenbegriff durch die „digitale Speicherung, Bearbeitung und
Übertragung“ an Autonomie und setzte sich semantisch und quantitativ von
den noch zähl- und überschaubaren Messwerten ab.56 Diese Autonomie drückt
sich in der vorliegenden Arbeit vor allem durch den neuartigen Zugriff aus,
den die elektronischen Datenbanken gegenüber ihren analogen Vorgängern,
den Karteien und Zettelkasten, erlaubten. Der Zugriff unterschied sich nicht
nur in der erhöhten Zugriffsgeschwindigkeit, sondern auch in der Vielzahl
der Ordnungssysteme, die durch eine Sortierung, Filterung und Aggregierung
nach beliebigen Feldern (Name, Geburtsdatum, Personenkennziffer, Einreise-
datum und so weiter) der digitalen Daten möglich wurden.57 Gugerli spricht
sogar von einer „data independence“, als Daten in den 1970er Jahren mit dem
Aufkommen relationaler Datenbankmodelle begannen, sich von ihrem starren
Repräsentationsmodell zu lösen.58
Beim Ausländerregister lässt sich die Abgrenzung von elektronischen und
analogen Daten erst mit der Einführung der Bildschirmterminals Mitte der
1970er Jahre stabilisieren, weil die Daten zuvor noch analog repräsentiert wur-
den und als gedruckte Karten in der sogenannten „Ausländerkartei“ (Kapitel 2)
gehalten wurden. Wie Lisa Gitelmans Studie zeigt, markiert der Moment, in
dem das papierene Originaldokument einem mehrfach gedruckten Beleg
oder einer digitalen Repräsentation auf einem Bildschirm weicht, eine Trans-
formation der Verwaltungspraxis.59

56 Gugerli u. a. (Hg.): Daten, 2007, S. 7; Obwohl sich Akten in qualitativer und quantitati-
ver Hinsicht stark von Daten unterscheiden, scheint David Gugerlis Rede von zähl- und
überschaubaren Messwerten auch auf Akten zuzutreffen. Denn wie Cornelia Visman
eindrücklich gezeigt hat, werden Akten durch ihre Standardisierung quantifizierbar und
machen damit die Verwaltung einer quantitativen Logik zugänglich. Siehe Vismann:
Akten. Medientechnik und Recht, 2000, Kap. 3.
57 Zettelkästen und Karteilifte erlauben über Indices auch mehrere Ordnungen, sie müssen
jedoch händisch nachgetragen werden und sind deshalb aufwendig und fehleranfällig.
Die Aggregierung von Daten war mittels Hollerithmaschinen möglich. Es mussten jedoch
bei aufwendigen Rechnungen oft Zwischenresultate festgehalten werden, die dann in
einem nächsten Schritt weiterverarbeitet wurden.
58 Siehe Gugerli: Daten, 2018.
59 Siehe Gitelman: Paper knowledge, 2014.
Einleitung 25

Datenschutz
Heute wird Datenschutz (data protection) als Schutz vor der missbräuch-
lichen Verarbeitung personenbezogener Daten und als Schutz des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung und Schutz der Privatsphäre (privacy) ver-
standen. Unter informationeller Selbstbestimmung wird dabei das Recht der
Einzelnen verstanden, selbst über die Verwendung von Daten zu ihrer Person
zu bestimmen. Das bedeutet, dass die Einzelne über eine Datenerhebung infor-
miert werden muss und das Recht hat, zu entscheiden, ob ihre Daten erhoben
werden, wer ihre Daten nutzt, an wen sie weitergegeben werden und für wel-
che Zwecke sie verwendet werden. Ausserdem gehen damit auch Rechte auf
Einsicht, Berichtigung und Sperrung der Daten einher. Das Datenschutzrecht
ist eine Ergänzung und Konkretisierung des Persönlichkeitsrechts.60
Ursprünglich wurden unter dem Begriff „Datenschutz“ verschiedene Kon-
zepte zusammengefasst, die inzwischen separat verhandelt werden. Daten-
schutz, wie er zum Beispiel im Hessischen Datenschutzgesetz von 1970
formuliert wurde, umfasste vor allem Datensicherheit (data security) und Da-
tensicherung (data backup). Das Ziel der Datensicherheit ist es, Daten vor Zer-
störung, Verfälschung, unberechtigtem Zugriff oder Offenlegung zu schützen.
Dabei geht es in erster Linie um die organisatorischen und technischen Mass-
nahmen, die getroffen werden müssen, um die Integrität und Sicherheit der
Daten zu gewährleisten. Unter Datensicherung versteht man das Kopieren von
Daten zum Zweck, sie im Falle eines Datenverlustes zurückkopieren zu kön-
nen. Die Datensicherung ist eine wichtige Massnahme zur Datensicherheit.
Die Auslegung des Datenschutzes, die sich auf die organisatorischen und
technischen Massnahmen konzentriert, wird im vorliegenden Beitrag als tech-
nisches Verständnis des Datenschutzes bezeichnet. Es gilt als verwaltungs-
freundliche Auslegung des Datenschutzes, weil es der Verwaltung einen
grossen Handlungsspielraum bei der Nutzung von Daten einräumt und sie
weitgehend von den Verwaltungssubjekten und ihren (Rechts-)Ansprüchen
abschirmt. Die Debatte um eine verwaltungs- oder bürgerfreundliche Aus-
legung des Datenschutzes in juristischen und verwaltungswissenschaft-
lichen Fachkreisen setzte in den späten 1960er Jahren ein und drehte sich
meistens um behördliche Personendatenbanken beziehungsweise -register.
Sie führte, wie Damian George in seiner juristischen Studie zur Datenschutz-
gesetzgebung in der Schweiz und der Europäischen Union nachzeichnet,

60 Die Grundlage für das Persönlichkeitsrecht liegt in der Schweizerischen Bundesverfassung
und besagt unter anderem, dass jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit
(Artikel 10) und das Recht auf Privatsphäre (Artikel 13) hat.
26 Einleitung

zur Entstehung verschiedener Regulierungsansätze.61 Julia Fleischhack stellt
diese Entwicklung in einen grösseren gesellschaftlichen Zusammenhang und
arbeitet für die Bundesrepublik Deutschland heraus, wie die Einführung der
Computertechnologie in der öffentlichen Verwaltung den Umgang mit Daten
verändert und eine regulierungsbedürftige Datenkultur hervorgebracht hat.62

Stapelverarbeitung und Dialogverfahren
Die Stapelverarbeitung, auch bekannt als batch processing, ist ein Verfahren,
bei dem mehrere Transaktionen in einem Durchgang bearbeitet werden. Dabei
wird zuerst das Programm eingelesen und anschliessend auf alle Eingangs-
daten angewendet. Konkret bedeutet das, dass eine Serie von Daten, ein Sta-
pel von Lochkarten oder ein Magnetband, oder eine Reihe von verschiedenen
Berechnungen und Ausgaben, Listen oder statistische Tabellen, in einem
Schub verarbeitet werden.63 Voraussetzung für die Stapelverarbeitung ist, dass
die Daten und ihre Verarbeitungsroutine vollständig vorliegen und während
des Programmablaufs keine Interaktion mit dem System (Benutzer- oder wei-
tere Dateneingaben) notwendig sind. Somit eignen sich vor allem Aufgaben
für die Stapelverarbeitung, die möglichst gleichförmig und in sich geschlossen
sind. Diese Aufgaben skalieren in der Regel linear (die doppelte Menge an zu
verarbeitenden Daten benötigt die doppelte Zeit) und sind daher sehr einfach
zu planen. Da sie keine weitere Interaktion mit Menschen erfordern, sobald
sie einmal in Gang gesetzt wurden, können sie auch ausserhalb der Geschäfts-
zeiten ausgeführt werden.
In den 1960er und 1970er Jahren gewannen visuell vermittelte, verteilte
Ein- und Ausgabegeräte für Grossrechner an Bedeutung und veränderten die
Interaktion mit den Computern grundlegend. Wie Joy Lisi Rankin in ihrer Stu-
die über verteiltes und interaktives Computing in US-amerikanischen Schu-
len, Colleges und Universitäten zeigt, war es plötzlich möglich, gemeinsam zu

61 Siehe George: Prinzipien und Rechtmässigkeitsbedingungen im privaten Datenschutz-
recht, 2021.
62 Siehe Fleischhack: Eine Welt im Datenrausch. Computeranlagen und Datenmengen als
gesellschaftliche Herausforderung in der Bundesrepublik Deutschland (1965–1975), 2016.
63 Dieses Verfahren der maschinellen Datenverarbeitung stellte auf die Lochkarten-
technologie von Herman Hollerith ab und wurde in den Vereinigten Staaten seit dem
ausgehenden 19. Jahrhundert für die Volkszählung verwendet. Allerdings waren die
Berechnungen auf den ersten Maschinen auf das Zählen beschränkt. Komplexere
Berechnungen wurden ab den 1930er Jahren möglich, blieben aber hinter den Möglich-
keiten der Computer zurück. Siehe Heide: Punched-card systems and the early informa-
tion explosion, 1880–1945, 2009; Über die Rolle des batch processing in der Verwaltung
siehe Kaiser: Die Kommunikation der Verwaltung, 2009, S. 111–117.
Einleitung 27

arbeiten, Nachrichten auszutauschen und Spiele zu spielen.64 Dabei spielte
das Dialogverfahren (tele processing) eine entscheidende Rolle. Es bezeichnet
den Fernzugriff auf ein Computersystem über einen Fernschreiber oder Bild-
schirmterminal in Echtzeit. Auf IBM-Grossrechner der Familie System/360
und System/370, wie sie in der Bundesverwaltung in 1960er und 1970er Jahren
zum Einsatz kamen, wurde das Dialogverfahren folgendermassen realisiert:
Sowohl am Grossrechner im Rechenzentrum als auch in den Aussenstellen
(z.B. Fremdenpolizei) wurden Modems installiert, die über eine Standleitung
miteinander verbunden waren. In den Aussenstellen wurde ein sogenannter
Controller installiert, an den mehrere Bildschirmterminals angeschlossen
werden konnten. Die Terminals hatten einen Bildschirm und eine Tastatur,
um mit dem Grossrechner zu interagieren. Frühe Systeme verarbeiteten alle
Anfragen der Anwender:innen vollständig und seriell. Das hatte den Nachteil,
dass eine aufwendige Anfrage das ganze System auslastete und die anderen
Anwender:innen währenddessen nicht mit dem System interagieren konnten.
Das änderte sich erst, als IBM eine Time Sharing Option für ihre Grossrechner
anbot und mehrere Benutzer:innen parallel arbeiten konnten.65 Das Dialog-
verfahren wurde Mitte der 1970er in den meisten Rechenzentren zu einem
zentralen Verfahren für kleine Datenmengen. Umfangreiche Datenmengen
werden auch heute noch im Stapel verarbeitet.

Anwender:in
Max Stadler beschreibt die Anwender:in (User) als eine Figur, die als Folge
der visuell vermittelten Form der Arbeit zu verstehen ist und sich mit den
Datensichtgeräten und Bildschirmarbeitsplätzen der grossen EDV-Anlagen
durchzusetzen begann. Damit ist die Anwender:in von Grossrechnern von
der Anwender:in von Home Computern oder auch der Hacker:in hinsichtlich
ihrer Genese und der Arbeitsgebiete klar zu unterscheiden.66 Während die
Computerindustrie die Vision für einfache Benutzeroberflächen und ein
visuell vermitteltes Denken für jede erdenkliche Tätigkeit propagiert,
arbeitete in den 1970er Jahren jedoch fast ausschliesslich qualifiziertes
Personal – Datentypist:innen, Operateur:innen und Ingenieur:innen – an

64 Siehe Rankin: A people’s history of computing in the United States, 2018.
65 Zur Geschichte des Time Sharings siehe Ceruzzi: A History of Modern Computing, 2003,
Kap. 4; Siehe auch Krajewski: Der Diener, 2010, Kap. 7.2.
66 Für eine eindrückliche Beschreibung jener Figuren siehe Albert: Der vergessene “Brot-
kasten„. Neue Forschungen zur Sozial- und Kulturgeschichte des Heimcomputers, 2019;
Siehe auch Erdogan: Avantgarde der Computernutzung, 2021.
28 Einleitung

den neuen Eingabegeräten.67 Denn die neue Technologie stellte nicht nur in
kognitiver Hinsicht sehr hohe Anforderungen an die Anwender:innen: „[Es]
entpuppte sich im Zuge dieses vermeintlich ‚universellen‘ Umsichgreifens der
Bildschirme die ‚geistige Arbeit‘ ganz unverkennbar und wesentlich als Sache
der Körper, der Sinne, des Tastgefühls, der Augen.“68
In der Ära vor der Vernetzung waren Grossrechner gemäss Markus Krajew-
ski isolierte Systeme, bei denen die Anwender:in, meist eine Programmier:in,
keinen direkten Zugang zur Maschine hatte. Die Interaktion erfolgte indirekt
über einen Stapel von Lochkarten, die fehlerfrei kodiert und durch eine Art
Schleuse an die Operateur:in der Maschine übergeben wurden. Diese bediente
die Konsole, die mit Schaltern und Lämpchen ausgestattet war, um die
Recheneinheit zu kontrollieren. Ihre Hauptaufgabe bestand darin, die Loch-
karten auf Magnetbänder zu übertragen und in sequentieller Reihenfolge zu
organisieren, um so neue Informationen in die Maschine einzuspeisen. Diese
Stapelverarbeitungsmethode erlaubte keine flexiblen Operationen.69 Neuere
Forschungsergebnisse stellen diese sehr patriarchalische Sicht auf die tech-
nisch anspruchsvollen Aufgaben der meist weiblichen Programmierer:innen,
Operateur:innen und Datentypist:innen in Frage und interpretieren sie als
ein häufiges Narrativ zur Diskriminierung von Frauen. Die Studien von Janet
Abbate, Nathan Ensmenger, Mar Hicks und Rankin haben sowohl für Grossbri-
tannien als auch für die USA belegen können, wie Frauen in der EDV seit den
1950er Jahren systematisch diskriminiert wurden.70 Im letzten Kapitel (Ver-
waltung und Computer im Transformationsprozess) wird ein Ausblick darauf
gegeben, wie die Rolle der Anwender:innen in der Bundesverwaltung näher
untersucht werden könnte.

Elektronische Datenverarbeitung & Verwaltungsautomation
Obwohl Automation und elektronische Datenverarbeitung (EDV) Quellen-
begriffe sind, werden sie in dieser Arbeit auch als Bezeichnung und Zeichen
für einen technologischen, wirtschaftlichen und politischen Wandel und seine
Materialisierung verstanden. Als solche lässt sich die Automation von der ihr
vorausgehenden Mechanisierung und der an sie anschliessenden weltweiten

67 Zur Geschichte des „unsichtbaren Personals“ der Computerindustrie und ihrer Rolle für
die Verbreitung von Computern siehe Ensmenger: The computer boys take over, 2010.
68 Stadler: Der User, 2015, S. 83.
69 Siehe Krajewski: Der Diener, 2010, S. 516–517.
70 Siehe Abbate: Recoding gender, 2012; Siehe Ensmenger: The computer boys take over,
2010; Siehe Hicks: Programmed inequality, 2017; Siehe Rankin: A people’s history of com-
puting in the United States, 2018.
Einleitung 29

Digitalisierung abgrenzen.71 Unter Mechanisierung wird die Entwicklung ver-
standen, wenn von Handarbeit geprägte Tätigkeiten zunehmend durch tech-
nische Hilfsmittel unterstützt werden. In der Landwirtschaft wurde sie durch
Drehmaschinen auf den Feldern und in der Verwaltung durch Hollerith- und
Adressiermaschinen in den Amtsstuben sichtbar. Agar unterscheidet in sei-
ner Studie zur britischen Verwaltung zwischen einem Mechanisierungsdiskurs
und der realen Mechanisierung und untersucht die Beziehung dazwischen. In
dieser Arbeit wird diese Unterscheidung zugunsten einer einfacheren Perio-
disierung eingezogen, die sich an den sichtbaren technischen Artefakten des
Wandels orientiert.72
Vergleichbar dazu zeigte sich die Automation der Verwaltung materiell durch
den Einsatz von elektronischen Datenverarbeitungsanlagen, insbesondere
Grossrechnern, sowie neuen Prozessen und neuen Berufen. Dieser Übergang
vollzog sich schleichend und war von Kontinuität und Rückwärtskompatibili-
tät geprägt. Spätestens seit der Einführung des IBM System/360 von 1964 war
der Übergang von der Mechanisierung der Verwaltung zur Verwaltungsauto-
mation jedoch vollzogen und automatisierte Verwaltungsprozesse wurden so
modelliert, dass sie sich optimal in die Abläufe der Rechenzentren einfügten.73
In den späten 1960er und 1970er Jahre stieg die Verbreitung mittlerer und grosser
elektronischer Datenverarbeitungsanlagen im globalen Norden sprunghaft an.74
Diese Entwicklung lässt sich auch in der Bundesverwaltung nachvollziehen.75

71 Mit dieser zeitlichen und begrifflichen Einteilung setzt sich diese Arbeit von anderen Ein-
teilungen ab. Martin Schmitt verortet die Digitalisierung bereits in den 1950er Jahren, was
er mit dem Aufkommen der Mikroelektronik in Endverbrauchergeräten begründet. Siehe
Schmitt: Die Digitalisierung der Kreditwirtschaft, 2021.
72 Siehe Agar: The government machine, 2003, S. 63–69; Für eine Analyse des analogen
verwaltungswissenschaftlichen Diskurses in Deutschland siehe Kaiser: Intelligente
Veraltungsmaschine – intelligente Maschinen in der Verwaltung. Die Diskussion über
Verwaltungsautomation in den 1950er und 1960er Jahren, 2008; Siehe dazu ebenfalls
Wichum: Verwaltungsrecht und Automation um 1960, 2019.
73 Siehe Campbell-Kelly u. a.: Computer, 2013, S. 124–130.
74 Siehe Schmitt: Die Digitalisierung der Kreditwirtschaft, 2021 zu Computeranschaffungen
in Deutschland und weltweit im Appendix; Für die Schweiz siehe Egger: „Ein Wunder-
werk der Technik“. Frühe Computernutzung in der Schweiz (1960–1980), 2014, Kap. 9.
75 Gemessen am Wert aller installierten Geräte machten die neuen Grossrechner einen klei-
nen Teil aus und waren nicht die Treiber hinter der Kostenentwicklung der Verwaltungs-
automation. Gemäss Kurt Steiner, dem stellvertretenden Direktor der Zentralstelle für
Organisationsfragen der Bundesverwaltung (Zentralstelle) und Verantwortlichen für die
Koordination der Automationsvorhaben in der Bundesverwaltung, stieg allein der Wert
der installierten Geräte von zehn Millionen Schweizer Franken im Jahr 1963 auf über
30 Millionen im Jahr 1968 und erreichte im Jahr 1973 bereits 140 Millionen. Steiner: Zum
Stand der elektronischen Datenverarbeitung in der Bundesverwaltung, 1973, S. 229.
30 Einleitung

Das Aufkommen des Personal Computers, der in den 1980er Jahren die Bild-
schirmterminals und Diktiergeräte ablöste, ist ein erstes Zeichen einer neuen,
vernetzten Arbeitsorganisation, die sich mit der Verbreitung des World Wide
Web in den 1990er Jahren unter dem Namen Digitalisierung durchsetzte. Auch
mit Personal Computern können Daten elektronisch verarbeitet werden. Sie
spielen jedoch für den untersuchten Gegenstand und Zeitraum eine unter-
geordnete Rolle. Deshalb beschränkt sich die elektronische Datenverarbeitung
in dieser Studie auf die Datenverarbeitung mit Grossrechnern.

Programmierung & Projektmanagement
Zentral für das Verständnis der Entwicklung des Ausländerregisters sind
die organisatorischen und arbeitstechnischen Rahmenbedingungen der
System- und Softwareentwicklung in der Bundesverwaltung in den 1960er
Jahren. Im Frühjahr 1962 wurden die ersten Grossrechner im neu gegründeten
Rechenzentrum in Betrieb genommen. Das Rechenzentrum war als Dienst-
leistungseinheit geplant worden und sollte computerbasierte Lösungen für die
gesamte Bundesverwaltung anbieten. Die neu geschaffene Koordinationsstelle
für Automationsfragen sollte diese Arbeit koordinieren, während das Rechen-
zentrum organisatorisch beim Statistischen Amt angegliedert war. Damit
wurden strategische und operative Belange organisatorisch voneinander
getrennt.76
Innerhalb des Rechenzentrums war die Abteilung „Analyse + Programmie-
rung“ für die System- und Softwareentwicklung verantwortlich. Die Abteilung
versammelte sowohl Analysten als auch Programmierer:innen. „Analyse hiess,
die Datenverarbeitung innerhalb der Organisation zu untersuchen (…). Waren
die Programmierer nur für die Ausführung zuständig, konnten Analytiker Pro-
jekte konzipieren und definieren und, wenn nötig, auch programmierend aus-
führen[.]“77 Konzeptionell war die Analyse der Programmierung vorgelagert.
Für jedes grössere Automationsprojekt wurde eine Voranalyse vorgenommen,
in der sämtliche Anforderungen abschliessend erhoben werden sollten. Die
Spezifikation der Anforderung war kein rein technischer Schritt. Er erforderte
ein grosses Mass an domänenspezifischem Wissen aus den Fachabteilungen
und organisatorischem Problembewusstsein. Die Voranalyse reichte in
den seltensten Fällen dazu aus, die Anforderungen abschliessend zu spezi-
fizieren, und es musste oft nachgebessert werden. Laut Schwery stand „[f]ür
das Abwickeln von Computerprojekten zwischen den Linienhierarchien der

76 Siehe Schwery: Die Maschine programmieren. Computer und Schweizerische Bundesver-
waltung, 1960–1980, 2022, Kap. 2.
77 Ebd., S. 87–88.
Einleitung 31

Verwaltungsorganisation (…) kein generalisierbares Wissen zur Verfügung, das
man abrufen oder auf das man sich berufen konnte. Versuch und Irrtum schie-
nen der einzig gangbare Weg.“78
Mit der Einführung einer Projektmanagementmethode wurde versucht, die
Zusammenarbeit zwischen dem Rechenzentrum und den Fachabteilungen
effizienter zu gestalten. Die wichtigste Stellschraube dafür war die Spezifikation
der Anforderungen. Zu ungenau spezifizierte Anforderungen oder nachträg-
liche Ergänzungen oder Änderungen machten die Automationsprojekte vom
Aufwand her sehr unberechenbar. Indem man Projekte in verschiedene Pha-
sen einteilte und für jede Phase klar definierte Ziele vereinbarte, gewann das
Rechenzentrum die Kontrolle über die Automationsprojekte zurück. Zudem
transformierte sich die Art und Weise, wie die Bundesverwaltung über Pro-
jekte nachdachte, ganz grundlegend. Schwery spricht von einer „sich durch-
setzende[n] Verschiebung von (computer-)technischem Management hin zu
einem allgemeinen, generalisierbaren Management von Computerprojekten
in der Bundesverwaltung“.79 Das Projektmanagement hatte dazu geführt, dass
die Programmierung mit der Linienorganisation der Verwaltung kompatibel
gemacht werden konnte.

Verwaltung & Statistik
Wie bereits im „Forschungsstand“ thematisiert wurde, besteht zwischen der
modernen Verwaltung und der Statistik eine enge Beziehung. Diese enge Ver-
bindung hat ihren Ursprung im 19. Jahrhundert. In Frankreich, England und
Preussen entwickelte sich eine Verwaltungspraxis heraus, die auf Zahlen und
abstrakte Kategorien wie Staatseinnahmen und Steuerzahler:innen abstellte.
In den 1930er Jahren gewann wirtschafts- und verwaltungswissenschaft-
liches Wissen in den grossen Industrienationen an Bedeutung und stiess ver-
schiedene Reformen der politischen Institutionen an. Die Reformen stützten
sich zunehmend auf statistische Daten, der Beruf des staatlichen Statistikers
entstand. Desrosières macht in der Durchdringung jeweils länderspezifische
Unterschiede fest, so werden in den Vereinigten Staaten ab den 1930er Jahren
Statistiken massgebend im politischen Prozess, während es in Kontinental-
europa ein Jahrzehnt länger dauert. Die Statistik und ihre Praxis erfahren

78 Ebd., S. 101; Auch Nathan Ensmenger sieht in der Analyse und Anpassung der Organi-
sation und nicht in der eigentlichen Programmierung die grösste Herausforderung bei
der Herstellung von Software. Siehe Ensmenger: The Digital Construction of Technology,
2012.
79 Schwery: Die Maschine programmieren. Computer und Schweizerische Bundesver-
waltung, 1960–1980, 2022, S. 182.
32 Einleitung

nach dem Zweiten Weltkrieg durch die Stichprobenerhebungen, die volkswirt-
schaftliche Gesamtrechnung, die Ökonometrie und den Computer eine radi-
kale Veränderung: „In den wenigen Jahren zwischen 1933 und 1940 änderten
sich die in der sozialen Debatte verwendeten Termini ebenso grundlegend,
wie die statistischen Werkzeuge, die in dieser Debatte eine Rolle spielten. (…)
Arbeitslosigkeit im nationalen Maßstab, Ungleichheiten zwischen den Klas-
sen, Rassen und Regionen und die Tatsache, daß die entsprechenden Objekte
mit statistischen Werkzeugen bearbeitet werden müssen, um darüber debat-
tieren zu können – all das war Bestandteil dieser neuen Sprache, die nach 1945
in allen westlichen Ländern alltäglich wurde.“80 Wie Hans Ulrich Jost zeigt,
hatte die Schweiz aus Gründen des wirtschaftlichen Protektionismus und des
Föderalismus einen bruchstückhaften statistischen Apparat. Mit dem Wirt-
schaftswachstum in den 1950er Jahren begann eine Konsolidierung auf natio-
naler Ebene.81
Desrosières sieht in der Bildung von einheitlichen Kategorien – „sei es
durch die Kategorien des Rechts (juristischer Standpunkt) oder durch Normen
und Standards (Standpunkt der Verwaltungsökonomie und der wirtschaft-
lichen Effektivität)“82 – eine Verschmelzung von wissenschaftlichen und
administrativen Praktiken, die dazu geführt hat, dass sich eine neue Spra-
che ausbilden konnte.83 Statistische Daten und ihre Interpretation gelten
seither in öffentlichen Debatten als unbestreitbar und entfalten eine hand-
lungsdeterminierende Wirkung. Für die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts
beobachtet Desrosières, dass die Schaffung „eines einheitlichen Meßraumes, in
dem man die Dinge vergleichen kann, weil die Kategorien und die Kodierungs-
verfahren identisch sind“84, die Konstruktion eines politischen Raumes impli-
ziert. Espahangizi und Mähr teilen diesen Befund für die Schweiz und zeigen
wie neue statistische Praktiken wie die Szenarienrechnung Teil dieser Reali-
tätskonstruktion wurden.85

Arbeitsmigration, Migrationsregime & Westeuropa
Mit der Einführung der elektronischen Datenverarbeitung bei der Fremdenpo-
lizei reagierte die Bundesverwaltung auf eine gesellschaftliche Problemlage – die
Forderung nach einer wirtschaftlich und sozial verträglichen Arbeitsmigration.

80 Desrosières: Die Politik der großen Zahlen, 2005, S. 222.
81 Jost: Von Zahlen, Politik und Macht, 2016.
82 Desrosières: Die Politik der großen Zahlen, 2005, S. 11.
83 Siehe Bowker; Star: Sorting things out, 1999, S. 3.
84 Desrosières: Die Politik der großen Zahlen, 2005, S. 11.
85 Siehe Espahangizi; Mähr: The Making of a Swiss Migration Regime, 2020.
Einleitung 33

Um diese Problemlage und ihre Genese zu verstehen, sind historischer Kontext
und begriffliche Werkzeuge aus den Migration Studies unerlässlich. Seit dem
Ende des Ersten Weltkriegs wurde die Arbeitsmigration in Europa zunehmend
durch bilaterale Anwerbeabkommen geregelt. In diesem Zusammenhang ent-
wickelte sich die Internationale Arbeitsorganisation zu einem wichtigen Gre-
mium für die Koordinierung der nationalen Migrationsregime und spielte eine
zentrale Rolle bei der Festlegung international gültiger Regeln.
Unter Migrationsregimen sind nicht nur die migrationspolitischen Regeln
und Institutionen zu verstehen, sondern die damit einhergehenden staat-
lich gerahmten Gesellschaftstypen, „in denen sich unterschiedliche Regime
räumlicher Bevölkerungsbewegungen mit jeweils spezifischen Möglichkeiten
oder Beschränkungen entwickelt haben“.86 Zudem sind Migrationsregime
zwar national institutionalisiert, funktionieren jedoch immer transnational.
Das zeigte sich insbesondere, als sich in Westeuropa nach dem Zweiten Welt-
krieg das Süd-Nord-Wanderungssystem ausbildete.87 Während einer Zeit-
spanne von über 20 Jahren wurden Arbeitskräfte aus dem europäischen
Süden von den Industrieländern Nordwesteuropas angeworben.88 Dabei
setzten die meisten Einwanderungsländer bis Ende der 1960er Jahre auf eine
sogenannte „Rotationspolitik“ beziehungsweise „natürliche Rotation“ der
ausländischen Arbeitskräfte. Zentrales Element dieser Politik war der lau-
fende Austausch der einzelnen Arbeitskräfte durch Rückkehr ins Heimatland
und Neuzuwanderung. In den meisten anderen Einwanderungsländern ver-
traute man auf diesen Mechanismus ohne staatliche Kontrollen einzubauen.
In der Schweiz wurde dies sichergestellt, indem die Behörden nur kurzfristige
Arbeits- und Aufenthaltsbewilligungen ausstellten. Die ausländischen Arbeits-
kräfte erfüllten damit die Funktion eines ökonomischen Puffers. Im Falle einer
wirtschaftlichen Abkühlung konnte man unkompliziert auf ihre Anwerbung

86 Lucassen; Hoerder; Lucassen: Terminologien und Konzepte in der Migrationsforschung,
2007, S. 39; Siehe auch Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, Kap. 1.3.1.
87 Das politische Westeuropa umfasst dabei die 17 Mitgliedsstaaten der Organisation für
europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC, Vorgängerin der OECD) sowie
Spanien. Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, S. 12; Zur Rolle der OEEC
beziehungsweise OECD für die Arbeitsmigration in Europa siehe Comte; Paoli: The
Narrowing-Down of the OEEC/OECD Migration Functions, 1947–1986, 2017; Zur Rolle
der OEEC für die europäische Integration und die Schweiz siehe Gees: Die Schweiz im
Europäisierungsprozess, 2006, Kap. 1.2.1; Siehe auch Knortz: Gastarbeiter für Europa, 2015,
S. 120–160.
88 Zum Begriff Wanderungssysteme siehe Lucassen; Hoerder; Lucassen: Terminologien und
Konzepte in der Migrationsforschung, 2007, S. 45.
34 Einleitung

verzichten und so das Arbeitsangebot schnell reduzieren und den heimischen
Arbeitsmarkt entlasten.89
In den 1960er Jahren wurde die Regulierung der Arbeitsmigration in vielen
Einwanderungsländern und in internationalen Gremien zum Gegenstand poli-
tischer Debatten. In den 1970er Jahren vollzog sich ein Wandel der Migrations-
regime der Industriestaaten Nordwesteuropas.90 Die Schweiz nahm dabei
eine Vorreiterrolle ein und versuchte bereits seit 1963 die Einwanderung ent-
sprechend der wirtschafts- und sozialpolitischen Ziele zu beschränken, bevor
sie 1970 zu einer generellen Beschränkung der Einwanderung überging. Die
internationale Koordination des europäischen Süd-Nord-Wanderungssystems
intensivierte sich ab 1971 und sowohl die OECD als auch der Europarat wurden
zu wichtigen Foren für das Thema Migration. Als letztes Land erliess Frank-
reich im Sommer 1974 einen sogenannten Einwanderungsstopp. „Innerhalb
von nur vier Jahren wurde aus der liberalen Einwanderungsregion Westeuropa
ein Raum, der (…) die interne Mobilität zum Prinzip erhob.“91

Schweizer Migrationsregime & Föderalismus
1917 führte der Bundesrat per Kriegsrecht eine zentrale Kontrolle der Einreise
und Niederlassung von Ausländer:innen ein, fast zeitgleich mit Frankreich
und den Niederlanden. Dieses erste nationale Migrationsregime wurde 1925
verfassungsrechtlich verankert und mit dem Bundesgesetz über Aufenthalt
und Niederlassung der Ausländer (ANAG) 1931 konkretisiert. 1948 wurde das
Gesetz revidiert und ein Anwerbeabkommen mit Italien geschlossen.92
In der Nachkriegszeit hatten die 25 Kantone einen grossen Spielraum bei der
Auslegung des Bundesgesetzes. Sie konnten viele Gesuche selbst entscheiden
und mussten dem Bund lediglich Bericht erstatten. Gemäss den Weisungen
umfasste ein idealtypisches, vereinfachtes Zulassungsverfahren folgende
Schritte: Die Arbeitgeber:in reichte bei der kantonalen Fremdenpolizei ein
Einzel- oder Sammelgesuch ein, wobei sie oder die ausländische Arbeitneh-
mer:in verschiedene Unterlagen im Heimatland beschaffen mussten. Dazu
gehörten „erstens gültige Ausweispapiere, eine Ausreisebewilligung und eine
Rückreisezusicherung (…) zweitens ein Zeugnis eines Amtsarztes oder des Ver-
trauensarztes des Konsulats zur Bescheinigung eines einwandfreien Gesund-
heitszustands und drittens nach Möglichkeit ein durch eine ausländische

89 Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, Kap. 1.2.2.
90 Siehe Comte; Paoli: The Narrowing-Down of the OEEC/OECD Migration Functions,
1947–1986, 2017, S. 269–276.
91 Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, S. 15.
92 Siehe Wimmer: Binnenintegration und Aussenabschliessung, 1998, S. 209–212; Für einen
generellen Überblick zur Migrationsgeschichte in der Schweiz siehe Holenstein; Kury;
Schulz: Schweizer Migrationsgeschichte, 2018.
Einleitung 35

Amtsstelle beglaubigtes Arbeitszeugnis.“93 Das kantonale Arbeitsamt und die
kantonale Fremdenpolizei überprüften daraufhin, ob das Gesuch die arbeits-
marktpolitischen und ausländerrechtlichen Voraussetzungen erfüllte. Kopien
der Entscheide gingen an das Arbeitsamt und die Fremdenpolizei, welche in
begründeten Fällen weitere Abklärungen vornahmen. Längerfristige Aufent-
haltsgenehmigungen oder Ausweisungen mussten von der Fremdenpolizei
entschieden werden, aber das betraf nur einen kleinen Teil der Gesuche.
Vor Stellenantritt musste sich die ausländische Arbeitnehmer:in bei der ört-
lichen Kontrollbehörde melden und erhielt eine provisorische Aufenthalts-
bewilligung. Diese wurde erst definitiv erteilt, wenn die betriebliche Probezeit
als bestanden galt.
Das liberale „Gastarbeitersystem“, das den Bedarf an qualifizierten und
ungelernten Arbeitskräften ohne quantitative Beschränkung deckte, stellte
auf eine „strikte Kontrolle der eingewanderten Arbeitskräfte, auf die Unter-
bindung ihrer beruflichen und geographischen Mobilität, d.h. die weitest-
gehende Verhinderung einer dauerhaften Niederlassung sowie ein vom Staat
rechtlich abgesichertes Anwerbungsverfahren“94 ab. In den 1960er Jahren
wurde von zivilgesellschaftlichen Akteuren und Bundesbehörden Kritik an
diesem System geäussert und der Bundesrat setzte die „Studienkommission
für das Problem der ausländischen Arbeitskräfte“ ein.95 Ab 1963 schränkte der
Bundesrat das System sukzessive ein. 1970 führte er das Ausländerregister und
schweizweite Beschränkungsmassnahmen ein, die sich auf die Zahlen aus
dem Ausländerregister abstützen sollten.96

Ausländer:in
Mit dem Begriff „Ausländer:in“ werden Personen bezeichnet, die nicht über
das Schweizer Bürgerrecht verfügen, jedoch in der Schweiz arbeiten oder
leben. Obwohl dieser Begriff als politischer Kampfbegriff eine schwierige
Geschichte hat und in den Quellen oft sehr problematisch konnotiert ist, wird
er in der vorliegenden Studie als analytische Kategorie und nicht als Quellen-
begriff eingesetzt. Das hat verschiedene Gründe: Die schwierige Begriffs-
geschichte wurde für die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts von Patrick Kury
sowie für die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts von Gianni D’Amato und

93 Senn: Hochkonjunktur, „Überfremdung“ und Föderalismus, 2017, S. 56.
94 Wimmer: Binnenintegration und Aussenabschliessung, 1998, S. 213.
95 Mehr dazu in Kapitel 1.
96 Zur internationalen Kontextualisierung siehe Gees: Die Schweiz im Europäisierungs-
prozess, 2006; Zu den Auswirkungen dieser Politik in der Schweiz siehe Hirt: Die Schwei-
zerische Bundesverwaltung im Umgang mit der Arbeitsmigration, 2009; Zur Entwicklung
des Migrationsregimes seit 1960 siehe Espahangizi: Der Migration-Integration-Komplex,
2022.
36 Einleitung

Damir Skenderovic historisch aufgearbeitet.97 Wie sie zeigen konnten, ist
der oft sehr fremdenfeindliche migrationspolitische Diskurs ein zentraler
Bestandteil des gesamtpolitischen Diskurses des 20. Jahrhunderts, ohne den
die Geschichte der Schweiz und ihrer Verwaltung schwer verständlich ist. Der
Begriff „Ausländer:in“ hat auch heute noch grosse Relevanz für das Schwei-
zer Rechtssystem und weist im Gegensatz zu zeitgenössischen Alternativen
wie „Migrant:in“ oder „Mensch mit Migrationshintergrund“ auf die wichtige
rechtliche Unterscheidung in Menschen mit und Menschen ohne Bürgerrecht
hin. Als „Ausländer:innen“ wurden Menschen zu Verwaltungssubjekten der
Schweizer Migrationsbehörden und als solche werden sie auch in dieser Stu-
die begrifflich gefasst. Die handelnden und sprechenden Personen, die sich
hinter diesem Begriff verbergen, kommen in dieser Studie aus verschiedenen
Gründen nicht vor. Espahangizi hat darauf hingewiesen, dass die Exklusion
der Betroffenen in der Forschung über Migration in der Schweiz eine (wissens-
geschichtliche) Tradition hat und problematisiert werden muss.98 Im letzten
Kapitel (Verwaltung und Computer im Transformationsprozess) wird ein Ver-
such der Problematisierung unternommen und ein Ausblick gegeben, wie die
Wechselwirkungen und Anpassungsleistungen zwischen Verwaltung und Ver-
waltungssubjekten näher untersucht werden könnten.

Quellen & digitale Werkzeuge99

Dank der langjährigen Forschungskooperation zwischen der Professur für
Technikgeschichte der ETH Zürich, den Scientific IT Services der ETH Zürich
und dem Dienst für historische Analysen des Schweizerischen Bundes-
archivs ist diese Studie nicht nur eine Geschichte über Computer, sondern
auch eine Geschichte, die mit Computern geschrieben wurde. Im Rahmen
des Forschungsprojekts wurde ein umfangreiches Quellenkorpus zusammen-
gestellt und digitale Werkzeuge zur Quellenarbeit entwickelt. Der Einsatz digi-
taler Verfahren und Werkzeuge in der historischen Quellenarbeit macht jedoch
eine grundlegende Methodenreflexion nötig. Denn nicht nur der Einsatz einer
Quellensuchmaschine mit automatischer Metadatenextraktion ändert den
Modus der geschichtswissenschaftlichen Wissensproduktion, sondern auch

97 Siehe Kury: Über Fremde reden, 2003; Siehe Skenderovic; D’Amato: Mit dem Fremden
politisieren, 2008.
98 Siehe Espahangizi: The „Sociologic“ of Postmigration, 2019.
99 Die Ausführungen zu den digitalen Werkzeugen und Methoden sind ein Amalgam aus
einem Text, einem Vortrag und den Erfahrungen der Forschungsgruppe seit 2015. Siehe
Mähr: CTRL + F., 2020; Siehe Mähr; Hoffmann; Zetti: How the search engine came to the
historians, 2019.
Einleitung 37

die vermeintlich kleinen digitalen Änderungen an der Forschungspraxis.
Mareike König fordert, „die zahlreichen digitalen Praktiken an die Oberfläche
zu holen, sichtbar zu machen und zu benennen.“100 Es soll hier zunächst eine
Reflexion über die digitale Quellensammlung und das Korpus vorgenommen
werden, bevor der Einsatz digitaler Analyseinstrumente reflektiert wird – in
dem Wissen, dass beide voneinander abhängig sind.

Digitales Korpus
Am Anfang dieses Forschungsprojekts stand ein Korpus von retrodigitalisierten
Quellen aus dem Schweizerischen Bundesarchiv. Mitarbeiter:innen der Pro-
fessur für Technikgeschichte stellten es im Spätjahr 2015 zusammen. Über
die digitale Rechercheplattform durchsuchten sie die Bestände des Bundes-
archivs nach Begriffen wie „elektronische Datenverarbeitung“, „Informations-
systeme“ und „Automation“ und wählten über hundert Dossiers aus. Diese
Dossiers stammten aus Beständen des Bundesamts für Organisation sowie
aus Beständen der grossen Automations- und EDV-Vorhaben der Bundesver-
waltung und reichten von den frühen 1960er bis in die späten 1980er Jahre.
Das Bundesarchiv retrodigitalisierte diese Dossiers, versah sie mit einer
automatischen Texterkennung und speicherte sie als hochaufgelöste PDF-
Dokumente. In mehreren eingeschriebenen Postsendungen wurden 2016
insgesamt 6’527 PDF-Dateien – über 90 Gigabyte – von Bern nach Zürich
geschickt.
In Zusammenarbeit mit den Scientific IT Services wurde 2016 und 2017
nach geeigneten digitalen Methoden gesucht, um die überwältigende und
sehr heterogene Datenmenge vorzustrukturieren, inhaltlich fassbar und so
erforschbar zu machen. Für eine erste Analyse sollten die in den Quellen
erkannten Texte in eine Dokumentendatenbank eingelesen, mit Metadaten
versehen und in 50 Themenfelder unterteilt werden. Um die Zugehörigkeit
einer Quelle zu einem oder mehreren Themenfeldern (Topic) zu bestimmen,
wurde ein Topic-Modelling-Algorithmus eingesetzt. Dieser Algorithmus gene-
rierte für jedes Topic eine Liste von Wörtern, die zwar selten im gesamten
Korpus, aber besonders häufig in diesem Topic vorkommen. Die Wortlisten
gewisser Topics ergaben für menschliche Betrachter:innen intuitiv Sinn und
liessen es zu, einen Oberbegriff beziehungsweise Kontext zu bestimmen. Das
Topic 1 – Vorgesetzter, Mitarbeiter, Ausbildung, Verantwortung, Gesellschaft,
Thema, Kompetenz, Gespräch, Bearbeiter und so weiter – deutete beispiels-
weise auf die Aus- und Weiterbildung von Mitarbeiter:innen hin. Für andere
Topics gruppierte der Algorithmus Wörter, die eine ähnliche statistische

100 König: Geschichte digital: Zehn Herausforderungen, 2020, S. 70.
38 Einleitung

Abb. 1 Überblicksdarstellung von 23 der 50 im Korpus „enthaltenen“ Topics.
(Quelle: eigene Darstellung)

Verteilung über die Dokumente hinweg aufweisen, aber wenig Aufschluss über
den Kontext des Topics gaben. So beispielsweise das Topic 42 – Tel, General-
stab, Geschlecht, Jagd, Freitag, Fax, Ausland, EMD, Montag und so weiter. Für
das Topic Modelling wurde das Verfahren Latent Dirichlet Allocation ein-
gesetzt. Es ist ein generatives Wahrscheinlichkeitsmodell zur maschinellen
Textklassifikation, dem das Bag-of-Words Sprachmodell zugrunde liegt.101

101 Siehe Blei; Ng; Jordan: Latent dirichlet allocation, 2003; Zur Frage, inwieweit Topic Model-
ling nicht nur zur Vorstrukturierung von Forschungsdaten, sondern direkt in der histo-
rischen Wissensproduktion eingesetzt werden kann, siehe Guldi: Parliament’s Debates
about Infrastructure, 2019.
Einleitung 39

In mehreren Iterationen wurde für die Dokumentendatenbank eine grafi-
sche Benutzeroberfläche (Abbildung 1) entwickelt, die es ermöglichte, die
Quellen über Suchbegriffe, das Datum und die Themenfelder einzugrenzen
und zu durchsuchen. Obwohl diese Rechercheumgebung nur rudimentäre
Suchanfragen bewältigen konnte, erleichterte sie die Orientierung in den
6’527 PDF-Dateien erheblich. Es stellte sich heraus, dass sich viele relevante
Quellen nicht in den Beständen des Bundesamtes für Organisation, sondern in
den Dossiers der Fachabteilungen, Kommissionen und Bundesräte befanden.
Auf der Grundlage der vorhandenen Quellen und Forschungsliteratur wurde
das Register des Schweizerischen Bundesarchivs durchsucht und zusätzliche
Dossiers bestellt. Das Korpus wuchs aufgrund der Zugänge bis 2021 von 6’527
auf über 22’000 PDF-Dateien an.
Die für diese Studie verwendeten Dossiers aus dem Schweizerischen
Bundesarchiv stammen nicht nur aus verschiedenen Teilbeständen, sie sind
auch in ihrer Materialität sehr heterogen. Der Umfang der einzelnen Doku-
mente innerhalb der Dossiers reicht von 2 bis 1’500 Seiten. Manche Dossiers
sind chronologisch geordnet, andere entbehren einer offensichtlichen Sys-
tematik. Auf der inhaltlichen Ebene lassen sich meistens drei verschiedene
Klassen von Dokumenten identifizieren, die für die vorliegende Untersuchung
von grossem Interesse waren. Die erste Klasse umfasst Projektberichte,
Gesetzestexte und Gesetzesentwürfe sowie Pressemitteilungen. Diese Doku-
mente waren meistens das Ergebnis eines Deliberationsprozesses und wurden
durch Entscheidungsträger:innen genehmigt.102 Die zweite Klasse umfasst
Sitzungsprotokolle sowie Korrespondenzen. Diese Kommunikationen waren
Teil des Deliberationsprozesses und dokumentieren die Aushandlung und
Koordination der Automationsvorhaben zwischen verschiedenen involvierten
Parteien. Die dritte Klasse umfasst Wegleitungen, Weisungen sowie Hand-
bücher. Diese Dokumente wurden intern verwendet und richteten sich an die
Anwender:innen der entwickelten EDV-Systeme. Insbesondere in der dritten
Klasse wird oft auf technische Werkzeuge und technische Dokumente ver-
wiesen, die in den Akten nicht enthalten sind.
Um die Rolle der eingesetzten technischen Werkzeuge trotzdem verstehen
und im Kontext ihrer Entstehung lesen zu können, wurde neben dem Bestand
aus dem Schweizerischen Bundesarchiv auf Zeitschriften, Handbücher und
weitere graue Literatur aus dem Untersuchungszeitraum zurückgegriffen.
Dazu gehören internationale wissenschaftlich-technische Publikationen wie
die Bürotechnik + Automation, Datamation, die IBM-Nachrichten und das IBM

102 Mit Ausnahme des Parlaments, in dem nach der Einführung des Frauenstimmrechts 1971
auch Frauen vertreten waren, waren alle für diese Untersuchung relevanten Entscheidungs-
träger Männer.
40 Einleitung

Systems Journal und nationale Fachzeitschriften wie die Verwaltungs-Praxis
der Schweizerischen Studiengesellschaft für rationelle Verwaltung und die
Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik. Zudem wurde auf
verwaltungsinterne Veröffentlichungen zurückgegriffen. Dazu gehören Mit-
arbeiterzeitschriften von Bundesämtern und -stellen wie der Organisations-
Mitarbeiter und später das BFO Forum. Diese Publikationen beziehen sich
direkt oder indirekt auf die Entstehung des Ausländerregisters und die damit
verknüpften Wissensbestände. Sie reflektieren die Einrichtungen computer-
gestützter Handlungsroutinen und die wechselseitigen Anpassungsleistungen
zwischen Computer und Verwaltung im Untersuchungszeitraum.

Digitale Werkzeuge
Neben dem Konzept der Aushandlungszone und der klassischen geschichts-
wissenschaftlichen Quellenkritik spielten digitale Werkzeuge und Methoden
eine zentrale Funktion in der historisch-analytischen Arbeit in dieser Studie.
Sie trugen nicht nur massgeblich dazu bei, dass ein umfangreiches und auf das
Forschungsprojekt abgestimmtes Korpus aufgebaut werden konnte, sondern
erleichterten auch dessen historische Erforschung. Bereits eine 2016 und 2017
in Zusammenarbeit mit den Scientific IT Services der ETH Zürich entwickelte
Rechercheplattform lieferte nützliche Resultate und erleichterte den Umgang
mit dem umfangreichen Korpus. In der täglichen Arbeit jedoch zeigten sich
einige Schwächen des Werkzeugs. Da nur in den einzelnen PDF-Dateien und
nicht in den Dossiers gesucht werden konnte, ging der Archivkontext – also
welches Dossier vor oder nach dem gefundenen Dossier im Bestand war –
genauso verloren wie die Einheit des Dossiers selbst, das über mehrere PDF-
Dateien verteilt keinen immanenten Zusammenhang mehr zu haben schien.
Fickers Befürchtung, dass mit „dem Prozess der Digitalisierung von ‚Quellen‘,
d.h. dem Wandel von ‚Dokument‘ zu ‚Daten‘, […] eine weitere Formwandlung
einher[gehe], die – so die These – nicht nur das für die Herausbildung der his-
torischen Wissenschaften so zentrale Konzept des Originals obsolet macht,
sondern auch in die Überlieferungs- und Indexierungslogik des Archivs ein-
greift“103, bestätigte sich. Das Problem spitzte sich zu, weil der primäre Zugang
zu den Quellen über die Volltextsuche funktionierte. Diese verarbeitete
jedoch nur exakte Suchbegriffe mit einer beschränkten Suchsyntax. Neben
einem Platzhalter konnten boolesche Operatoren, AND (Schnittmenge),
OR (Vereinigung) sowie NOT (Ausschluss), und die Distanz zwischen zwei

103 Fickers: Forum, 2016.
Einleitung 41

Suchbegriffen verwendet werden. Eine Korrektur der Sucheingabe und die
Suche nach fehlerhaften Schreibweisen unterstützte sie nicht.104
Fehlende Informationen über die Teilbestände, ihren Umfang und die
unhandliche Volltextsuche bargen das Risiko, Quellen zu übersehen oder die
Verfügbarkeit weiterer Quellen zu unterschätzen. Diesen Effekt, der Selec-
tion Bias, hat Lara Putnam in einer Studie treffend beschrieben: Er entsteht,
wenn Historiker:innen aus Bequemlichkeit nur noch auf digitalisierte Quel-
len zurückgreifen und die anderen Quellen „vergessen“.105 Die Qualität der
automatischen Text- und Zeichenerkennung der Quellen, Optical Character
Recognition (OCR) genannt, schwankte aufgrund der heterogenen Materiali-
tät der Quellen – mehrsprachige Dokumente, Helvetismen, vergilbtes Papier,
ungewöhnliche Schreibmaschinentypen und handschriftliche Notizen –
stark.106 So wurden in manchen Quellendokumenten anstatt dem Zeichen „w“
die Zeichenkette „vi“ erkannt und Briefköpfe oder Fusszeilen gänzlich igno-
riert. Handschriftliche Dokumente und handschriftliche Anmerkungen auf
maschinengeschriebenen Dokumenten wurden ebenfalls nicht erkannt. Das
ist laut Ryan Cordell bei umfangreichen Sammlungen besonders verheerend,
wenn man das Digitalisat als Surrogat des analogen Originals betrachtet, wäh-
rend die Maschine mit einem unvollständigen Text operiert.107
Um diese Probleme auszuräumen und die Trefferquote im Korpus zu
erhöhen, sollte die bestehende Rechercheplattform durch ein besseres Find-
mittel ersetzt werden. Das neue Findmittel sollte in der Lage sein, mit einer
schlechten Texterkennungsrate umzugehen und sowohl den Inhalt der Doku-
mente als auch die Metadaten aus dem Schweizerischen Bundesarchiv sinn-
voll zu nutzen. Es sollte die gleichen Suchstrategien und Filter bieten, die auch
in anderen historischen Findmitteln verwendet werden können. Die Such-
historie und -ergebnisse – also einzelne PDF-Dateien – sollten gespeichert
und wieder abgerufen werden können. Die Wahl fiel 2018 auf Open Semantic
Search (OSS, siehe Abbildung 2). OSS ist eine freie Software, entwickelt vom
Berliner Investigativjournalisten Markus Mandalka und ausgerichtet auf die

104 Für eine ausführliche Dokumentation der Funktionalität der Volltextsuche siehe NA:
SQLite FTS3 and FTS4 Extensions.
105 Siehe Putnam: The Transnational and the Text-Searchable, 2016; Tim Hitchcock spitzt
diesen Befund sogar noch zu und beschreibt den Umgang mit Suchmaschinen folgen-
dermassen: „At the moment we are using them to make our lives easier, while pretending
they do not exist.“ Hitchcock: Confronting the Digital, 2013, S. 18.
106 Zum Begriff der Retrodigitalisierung und dem Umgang mit solchen Quellen siehe Brüg-
ger: The archived web, 2018, S. 17–30; Siehe Föhr: Historische Quellenkritik im Digitalen
Zeitalter, 2018, S. 29–41.
107 Cordell: Q i-jtb the Raven, 2017, S. 193.
42 Einleitung

Abb. 2 Komplexe boolesche Abfragen ermöglichten es, schnell zu den gesuchten
Dokumenten zu gelangen. (Quelle: eigene Darstellung)

Bedürfnisse seines Metiers.108 Um alle Anforderungen für einen Einsatz im his-
torischen Feld vollumfänglich zu erfüllen, wurden verschiedene Anpassungen
vorgenommen: Die automatische Texterkennung wurde um ein alternatives
Sprachmodell ergänzt, was die Trefferquote (Recall) der Suchanfragen erhöhte
und somit die negativen Auswirkungen der inkonsistenten Texterkennung
minderte. Für jede Quelle wurden die korrespondierenden digitalen Meta-
daten aus dem Bundesarchiv geladen und in einem gemeinsamen Datensatz
abgelegt – das erlaubt es bei Suchanfragen, die Logik des Archivplans mit
der Volltextsuche zu kombinieren. Darüber hinaus versuchte diese Quellen-
suchmaschine das Entstehungsdatum zu ermitteln, indem die am häufigsten
genannte Datumsangabe aus dem Text ausgelesen wurde. Damit wurden die
Metadaten aus dem Schweizerischen Bundesarchiv – die Zeitspanne, in der
das Dokument entstanden ist – ergänzt, was oft zu einer Präzisierung führte.
Darüber hinaus wurden Schulungen und Benutzerhandbücher erstellt, die auf
die Bedürfnisse von Historiker:innen zugeschnitten sind.
Aufgrund eines Konfigurationsfehlers las die Quellensuchmaschine nicht
nur den Quellenordner, sondern das ganze Netzwerklaufwerk der Professur
ein. So tauchten neben den erwartbaren Quellen auch unerwartete Sekundär-
literatur, Forschungs- und Lehrunterlagen der vergangenen zwei Jahrzehnte

108 Siehe Mandalka: Open Semantic Search: Eigene Suchmaschine für Volltextsuche, seman-
tische Suche & Textmining in Dokumenten & News.
Einleitung 43

in den Suchresultaten auf. Dadurch wurde sichtbar, wer an ähnlichen The-
men arbeitet(e) und welcher Sekundärtext oder welches Archiv hilfreich sein
könnten. Ein wichtiger Teil des organisatorischen Wissensspeichers – Quellen-
transkripte und Forschungsprotokolle von Kolleg:innen – wurde damit für alle
Mitarbeiter:innen zugänglich.
Massgebliches Relevanzkriterium, um die Reihenfolge der Suchergebnisse
festzulegen, ist bei OSS das statistische Mass term frequency–inverse docu-
ment frequency (TF-IDF). Dabei werden bei Suchabfragen mit mehreren Such-
termen die Dokumente bevorzugt, bei denen sich Suchbegriffe häufen, die im
Korpus in Relation zueinander selten sind. Dahinter steht die Annahme, dass
Wörter wie „Bundesverwaltung“, „Eidgenossenschaft“ und so weiter, die in vie-
len Dokumenten des Korpus vorkommen, wenig zum Informationsgehalt der
Dokumente beitragen. Von zentraler Bedeutung ist auch die Suchsyntax von
OSS. Wie in einem Bibliothekskatalog können über die grafische Benutzer-
oberfläche verschiedene Filter gesetzt werden: Suchorte – Quellen, Sekundär-
literatur, Forschungs- und Lehrunterlagen – können genauso ein- oder
ausgeschlossen werden wie Dateitypus, Erstellungszeitpunkt oder Sprache.
Die Suchbegriffe können durch die booleschen Operatoren AND (Schnitt-
menge), OR (Vereinigung) und NOT (Ausschluss) und der Facettensuche
nach Speicherort, Entstehungsdatum, Sprache, Archivkontext und so weiter
zu komplexen Abfragen verbunden werden. Weitere Operatoren und reguläre
Ausdrücke helfen dabei, nach ähnlichen oder fehlerhaften Schreibweisen zu
suchen oder den maximalen Abstand der Suchbegriffe zueinander im Text zu
definieren. Mit Tags lassen sich auch gezielt die Metadaten durchsuchen.109
Die neue Arbeitsweise legte Querverbindungen zwischen Quellen aus dem
Schweizerischen Bundesarchiv, Sekundärliteratur, Forschungs- und Lehr-
unterlagen offen und half, die Menge der relevanten Dokumente schnell
und treffsicher zu reduzieren. Voraussetzung dafür war ein Verständnis der
Relevanzkriterien der Quellensuchmaschine und ein kompetenter Umgang
mit der Suchsyntax; also das, was Peter Haber unter einer „Heuristik des
Suchens“ versteht und Fickers zu Algorithmic criticism erweitert hat.110 Im
letzten Kapitel (Verwaltung und Computer im Transformationsprozess) wird
diskutiert, inwiefern sich die Studie auf Methoden und Werkzeuge der digita-
len Geschichtswissenschaften zurückgegriffen hat, um ihre analytischen Ziele
zu erreichen.

109 Für genauere Angaben zum TF-IDF-Mass siehe Jurafsky; Martin: Speech and Language
Processing, 2014, Kap. 23.1.
110 Siehe Haber: Digital past, 2011, S. 73–98; Siehe Fickers: Forum, 2016.
Kapitel 1

Modell: Konjunkturpolitik als automatisierten
Datenfluss denken

Seitdem die Kommission ihre Arbeiten aufgenommen hat, haben sich Art und
Umfang der Einwanderung stark geändert. Aber auch in der öffentlichen Mei-
nung hat sich in der Zwischenzeit ein grundlegender Wandel in der Beurteilung
des Problems der ausländischen Arbeitskräfte vollzogen. Während weite Kreise
bisher geneigt waren, den starken Zustrom ausländischer Arbeitskräfte als
erwünscht, ja sogar als notwendig zu betrachten, weil er dem Wachstum unse-
rer Wirtschaft förderlich war, wurde man sich in letzter Zeit in zunehmendem
Maße auch der Nachteile und Gefahren dieser Entwicklung bewußt. Vor allem
hat die Wirtschaftsexpansion, die nur dank dem massiven Zuzug von Aus-
ländern möglich war, ein gefährliches Ausmaß angenommen, so daß ein-
schneidende Maßnahmen des Bundes notwendig geworden sind. Auch hat die
Überfremdungsgefahr einen Grad erreicht, der zum Einschreiten nötigt.1

Max Holzer, Direktor des Bundesamts für Industrie, Gewerbe und Arbeit
(Arbeitsamt), forderte im März 1964 vom Bundesrat „einschneidende Mass-
nahmen“, um das als gefährlich hoch erachtete Wirtschaftswachstum zu
senken. Als zentrale Stellschraube für solche konjunkturpolitischen Inter-
ventionen sah er die Arbeitsmarktpolitik. Diese lag jedoch in der Hoheit der
25 Kantone. Bisher kümmerte sich der Bundesrat einzig darum, dass die
Schweizer Wirtschaft mittels Staatsverträgen Zugang zu ausländischen Arbeits-
märkten erhielt. Die Kantone steuerten das ausländische Arbeitsangebot mit
der Vergabe von Arbeitsbewilligungen gemäss ihren konjunktur- und sozial-
politischen Bedürfnissen.
Das Aufkommen dieser Forderung muss in ihrem grösseren wirtschafts-
historischen Kontext betrachtet werden. Die Schweizer Industrie hatte den
Zweiten Weltkrieg weitgehend unbeschadet überstanden. Sie verfügte über
genügend Kapitalreserven, um die Produktion sofort und in vollem Umfang
aufnehmen zu können und die rasch wachsende Nachfrage der kriegsver-
sehrten Länder zu befriedigen. Diesen Wettbewerbsvorteil gegenüber dem
übrigen Europa und dem globalen Süden konnte die Exportindustrie aus-
nutzen. Billige Arbeitskräfte aus den westeuropäischen Nachbarländern

* Dieses Kapitel ist eine überarbeitete Fassung des Artikels Mähr: The promise of an automa-
ted migration policy, 2022.
1 Studienkommission für das Problem der ausländischen Arbeitskräfte: Das Problem der aus-
ländischen Arbeitskräfte, 1964, S. 8.

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_003
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46 Kapitel 1

wurden eingesetzt, um die steigende Nachfrage in der Industrie, der Land-
wirtschaft und im Dienstleistungssektor zu bedienen. Um die Lohnkosten
möglichst niedrig zu halten und um saisonale Schwankungen auszugleichen,
wurden viele ausländische Arbeitskräfte für kurze Arbeitseinsätze von drei
bis zwölf Monaten beschäftigt. Diese „Saisonniers“ sollten sich nur während
ihres Arbeitseinsatzes in der Schweiz aufhalten und danach in ihre Herkunfts-
länder und zu ihren Familien zurückkehren. Diese „Rotationspolitik“ war
eine zentrale Säule des westeuropäischen „Gastarbeitersystems“ und galt in
der Schweiz lange Zeit als Garant für niedrige Lohnkosten und als wirtschaft-
liche Absicherung in schlechten Zeiten. Sollte sich das Wirtschaftswachstum
abschwächen, würden keine Arbeitsbewilligungen mehr erteilt werden. Dies
würde das Arbeitsangebot und damit die Arbeitslosigkeit reduzieren. Die „Sai-
sonniers“ erfüllten also die Funktion eines impliziten Konjunkturpuffers.2
In den 1960er Jahren veränderten sich die ökonomischen, rechtlichen und
politischen Rahmenbedingungen für die Schweiz grundlegend. Das hohe Wirt-
schaftswachstum und die damit einhergehende Arbeitsmigration führten zu
einem starken Anstieg der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz. Gleich-
zeitig stiegen durch das anhaltend hohe Wachstum und die zunehmende
europäische Integration die Lohnkosten und die Ansprüche der ausländischen
Arbeitskräfte. Italien forderte, unterstützt von der Europäischen Wirtschafts-
gemeinschaft, für seine Bürger:innen das Niederlassungsrecht und den Zugang
zum Sozialversicherungssystem. Die gleiche konjunkturelle Entwicklung ergab
sich in den europäischen Nachbarländern. Belgien, Frankreich, Italien, Luxem-
burg, die Niederlande und die Bundesrepublik Deutschland schlossen sich 1957
in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zusammen, um eine gemeinsame
Wirtschaftspolitik zu verfolgen. In den Jahren danach wurden die Zollsätze
angeglichen und andere Handelshemmnisse abgebaut. Dieser zunehmend
integrierte Binnenmarkt befeuerte mit dem Wirtschaftswachstum auch die
Lohnkosten. Das hatte Konsequenzen für den Schweizer Arbeitsmarkt. Die
Rekrutierungsgebiete für günstige Arbeitskräfte mussten aufgrund der steigen-
den Löhne immer weiter ausgedehnt werden. Während in den 1950er Jahren vor-
wiegend Arbeitskräfte aus den Nachbarstaaten und dem südlichen Westeuropa
angeworben worden waren, unternahm die Schweiz in den 1960er Jahren auch
Rekrutierungsanstrengungen in Griechenland, Jugoslawien und der Türkei.3

2 Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, S. 75–97; Siehe Holenstein; Kury; Schulz:
Schweizer Migrationsgeschichte, 2018, Kap. 16.
3 Siehe Gees: Die Schweiz im Europäisierungsprozess, 2006, S. 71–75; Siehe Hirt: Die Schwei-
zerische Bundesverwaltung im Umgang mit der Arbeitsmigration, 2009, S. 64ff und S. 219ff;
Siehe Senn: Hochkonjunktur, „Überfremdung“ und Föderalismus, 2017, S. 27–40; Siehe Alt-
haus: Vom Glück in der Schweiz?, 2017, S. 117–145.
Modell 47

Das Arbeitsamt musste für den Bundesrat die konkreten Bestimmungen
der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik ausarbeiten und mit Italien die Ver-
handlungen über ein neues „Auswanderungsabkommen“ führen, die vom
Herkunftsland der grössten Gruppe von ausländischen Arbeitskräften ange-
stossen wurden. Holzer wollte die Folgen dieser ökonomischen, rechtlichen
und politischen Verschiebungen wissenschaftlich untersuchen, um Vorschläge
für eine proaktive Wirtschafts- und Migrationspolitik abzuleiten. Deshalb
regte er beim Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (Wirtschaftsde-
partement) an, eine breit abgestützte Studienkommission einzusetzen. Am 22.
Februar 1961 wurde er vom Bundesrat zum Vorsitzenden der Studienkommis-
sion für das Problem der ausländischen Arbeitskräfte ernannt. Elmar Mäder,
der Direktor der Eidgenössischen Fremdenpolizei (Fremdenpolizei), wurde als
Vizepräsident eingesetzt und vertrat das Eidgenössische Justiz- und Polizeide-
partement (Polizeidepartement). Daneben waren Fachleute aus Wissenschaft,
Politik, Verwaltung und Nichtregierungsorganisationen vertreten. Der Bericht
wurde in drei Jahren von mehreren Unterkommissionen erarbeitet und machte
eine Reihe von Vorschlägen für die künftige Wirtschafts- und Migrationspolitik
des Bundesrates.4
Bereits vor der Publikation des Abschlussberichts forderte Holzer ein
Eingreifen des Bundesrates. Er ging davon aus, dass der Anteil der Auslän-
der:innen an der dauerhaften Wohnbevölkerung steigen und sich auf einem
hohen Niveau stabilisieren würde. Der Familiennachzug würde zu demo-
grafischen Verschiebungen führen und viele neue Wohnungen, Schulen,
Spitäler und Mobilitätsangebote nötig machen. Damit diese demografische
Entwicklung nicht zum Problem würde und die Schweizer Wirtschaft die nach
wie vor gefragten Fachkräfte rekrutieren könne, müsse man die ausländische
Bevölkerung zügig „assimilieren“. Die Beschränkung der Immigration würde
nicht verhindern können, dass der Anteil der ausländischen Bevölkerung lang-
fristig steige. Ohne eine „aktive Eingliederungspolitik“ könnten fremdenfeind-
liche Tendenzen in der Schweizer Bevölkerung und eine „gesinnungsmäßige
Diskriminierung der fremden Volksteile“ aufkommen. Daraus zog er den
damals überaus provokanten Schluss, dass die wirtschaftlichen Vorteile der
Migration langfristig nur genutzt werden könnten, wenn die Ausländer:innen
eingebürgert würden.5
Dieser Schluss war deshalb provokant, weil in der föderal organisierten
Schweiz für die Vergabe von Arbeits-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilli-
gungen 25 Kantone und für die Vergabe des Bürgerrechts über 3’000 Gemeinden

4 Siehe Hirt: Die Schweizerische Bundesverwaltung im Umgang mit der Arbeitsmigration,
2009, Kap. 3; Siehe Gees: Die Schweiz im Europäisierungsprozess, 2006, Kap. 2.
5 Holzer: Die Gefahr der Überfremdung, 1963, S. 121–125.
48 Kapitel 1

zuständig waren. Dem Bund war es nur in Ausnahmefällen erlaubt, in die Kom-
petenzen der Kantone und Gemeinden einzugreifen. Die wirtschaftsstarken und
mehrheitlich reformierten Kantone im Mittelland und in den Grenzgebieten
mit Frankreich und Deutschland pflegten eine liberale, sehr wirtschaftsfreund-
liche Zulassungspolitik. In den mehrheitlich ländlichen und katholischen Kan-
tonen hingegen wurden die Immigration und die Vergabe des Bürgerrechts
sehr restriktiv gehandhabt. Das Migrationswesen war auch je nach Kanton und
Gemeinde anders institutionalisiert. Während Basel-Stadt über ein modernes
Kontrollbureau verfügte, in dem alle relevanten Behörden vereint waren, waren
andernorts verschiedene Behörden auf kommunaler und kantonaler Ebene für
die Vergabe von Zulassungen verantwortlich. Dieser föderale Flickenteppich
machte eine nationale Koordination der Migrationspolitik fast unmöglich. In
einem immer tiefer integrierten Europa musste die Schweiz in den Augen Hol-
zers die Wirtschafts- und Migrationspolitik vereinheitlichen und reaktionsfähige
Entscheidungsstrukturen auf der Ebene des Bundes schaffen.
Holzer sah weitere Faktoren, die im Zusammenspiel mit der Arbeitsmigration
problematische Ausmasse für die wirtschaftliche Entwicklung der Schweiz
annahmen: So floss in den 1950er und 1960er Jahren immer mehr ausländisches
Kapital in den Schweizer Immobilienmarkt. Das trieb die Wohnungspreise
und damit auch die Inflation in die Höhe. Mit dem Zuzug von Ausländer:in-
nen verknappte sich günstiger Wohnraum zusätzlich. Zudem modernisier-
ten viele Schweizer Firmen ihre Produktionsmittel nur sehr zögerlich, was zu
einer stagnierenden Produktivität führte. Ohne effizientere Maschinen konnte
die Produktivität nur durch weitere Arbeitskräfte gesteigert werden, was wie-
derum eine höhere Nachfrage nach (ausländischen) Arbeitskräften erzeugen
würde. Somit stand für Holzer ausser Frage, dass die Immigration in Zukunft
beschränkt werden müsse. Aber es war nicht klar, inwieweit die Immigration
eingeschränkt und ob die „Qualität“ der Immigration gesteuert werden konnte.
Der Anteil ausländischer Arbeitskräfte in den arbeitsintensiven und wenig pro-
duktiven Niedriglohnsektoren war überproportional hoch und würde ohne
Beeinträchtigung des Wirtschaftswachstums verringert werden können. In der
Industrie und im Dienstleistungssektor hingegen war man von ausländischen
Fachkräften abhängig. Der Bundesrat sollte daher die Immigration so weit ein-
schränken, dass der Arbeitsmarkt weiterhin Zugang zu Fachkräften aus dem
Ausland hatte, ohne dass er die wirtschaftlichen Folgen der Arbeitsmigration die
fremdenfeindlichen Ressentiments der Bevölkerung zum Überborden brachte.6

6 Holzer: Die Gefahr der Überfremdung, 1963.
Modell 49

„Das Problem der ausländischen Arbeitskräfte“ bestand für Holzer also
darin, die Ansprüche konträrer politischer Interessengruppen zu vereinen. Auf
der einen Seite forderten Wirtschaftsverbände freien Zugang zu ausländischen
Fachkräften. Auf der anderen Seite standen Gewerkschaften und national-
konservativen Gruppierungen. Sie fürchteten sich vor den behaupteten Folgen
der Migration – Inflation, Lohndumping und Wohnungsknappheit – oder auch
vor einer politischen und demografischen „Überfremdungsgefahr“.7 Beide
Lager waren gut darin, ihre Anhängerschaft zu mobilisieren. Die national-
konservativen Gruppierungen strahlten über die Landesgrenzen hinaus und
erhitzten mit ihren xenophoben Ressentiments auch im Ausland die Gemüter.
Albert Stockers „Anti-Italienische Partei“, die sich gegen „Südländer“ richtete,
womit vor allem Süditaliener gemeint waren, führte zu einem regelrechten
Aufschrei in der italienischen Presse.8 Rassistische Ansichten waren auch
in der Verwaltung weit verbreitet. So schreibt Rechtsanwalt Dr. Ernst Rüegg,
Vorsteher der Einwohner- und Fremdenkontrolle der Stadt Zürich, in den
mehrmals jährlich erscheinenden Veröffentlichungen der Schweizerischen
Vereinigung der Chefbeamten der kommunalen Einwohner- und Fremden-
kontrollen in einem Kommentar über die Zulassung von „Arbeitskräften aus
entfernten Ländern“ und deren Begrenzung:

Die Praxis zeigt, dass ein grösserer Zustrom von Leuten aus entfernteren Län-
dern überfremdungsmässig nicht allein zahlenmässig von Bedeutung ist, son-
dern unsere Überfremdungssituation vor allem dadurch belastet, dass es sich um
Arbeitskräfte handelt, die aus der grundlegenden Verschiedenheit ihrer Lebens-
gewohnheiten, Schulung, beruflichen Ausbildung, ihrer religiösen Ansichten
usw., ganz anders zu beurteilen sind als Arbeitskräfte aus unsern Nachbarstaaten.
So hat das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement erstmals unterm 11. Januar 1962
besondere Voraussetzungen für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen an
‚Arbeitskräfte aus entfernteren Ländern‘ stipuliert und zwar für Griechen und
Türken.9

7 Der Begriff „Überfremdung“ stammt ursprünglich aus der Wirtschaftswissenschaft und
bezeichnete das Phänomen, wenn eine Gesellschaft eine steigende Anzahl ausländischer
Investoren hatte. In den 1960er Jahren war er in linken und rechten Kreisen weit verbreitet
und wurde oft mit rassistischen Konnotationen verwendet. Für die Geschichte des Begriffs
siehe Patrick Kury, Über Fremde reden, 2003.
8 N/A (Reg.): Gründung einer „Anti-Italiener Partei“ in Zürich, 1963; Hurni: Lettre politique,
1963; Zur Genese dieser Bewegung siehe Skenderovic; D’Amato: Mit dem Fremden politi-
sieren, 2008, Kap. 2; Zum Einsatz der Massenmedien siehe Gaetano: Die Überfremdungs-
bewegung als „Neue soziale Bewegung“, 1998.
9 Rüegg: Überfremdungsfragen im Zusammenhang mit dem Italiener-Abkommen, dem
Familiennachzug, der Zulassung von Arbeitskräften aus entfernteren Ländern und deren
Begrenzung, 1965.
50 Kapitel 1

Das Thema Arbeitsmigration gewann mit der Pressekonferenz des Bundesrates
vom 24. August 1964 an Brisanz in der öffentlichen Debatte. Er hatte mit Italien
das „Auswanderungsabkommen“ von 1948 neu ausgehandelt und stellte das
Ergebnis der Öffentlichkeit vor. Italien konnte der Schweiz dank der Rücken-
deckung durch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft einige Zugeständ-
nisse abringen. Das neue Abkommen wurde in der Folge von verschiedenen
Seiten kritisiert. Liberale Stimmen warfen dem Bundesrat vor, die Interessen
der Schweizer Unternehmen zu vernachlässigen und der Sozialpolitik der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft blindlings zu folgen. In beiden Kam-
mern des Parlaments regte sich Widerstand gegen die Geheimniskrämerei
des Bundesrates, der den Text des Abkommens zum Zeitpunkt der Pressemit-
teilung noch nicht dem Parlament vorgelegt hatte. Die Konzessionen, die der
Bundesrat im Bereich Niederlassungsrecht und Familiennachzug machte, gin-
gen national-konservativen, aber auch linken und gewerkschaftlichen Kreisen
zu weit.10
Aufgrund der geringen Zustimmung im Parlament und in der Bevölkerung
drohte das Abkommen zu scheitern. Holzer setzte sich medienwirksam für
die Unterzeichnung des Abkommens ein. Er hielt am 13. Oktober 1964 eine
Pressekonferenz, um den knapp 300 Seiten starken Abschlussbericht der Stu-
dienkommission vorzustellen. Der Bericht der Studienkommission für das
Problem der ausländischen Arbeitskräfte, auch „Kommission Holzer“ genannt,
zirkulierte nicht nur innerhalb der Bundesverwaltung, sondern wurde auch
an diplomatische Vertretungen westlicher Staaten verteilt und erregte grosses
Aufsehen. Er enthielt eine Analyse der Wirtschafts- und Migrationspolitik und
verschiedene tiefgreifende Reformvorschläge. Die Begrenzung des „Ausländer-
bestandes“ sei aus verschiedenen Gründen notwendig. Die „Überfremdungs-
abwehr“ sei ein staatspolitisches Gebot und angesichts eines immer tiefer
integrierten Europas die einzige Möglichkeit, die politische Unabhängigkeit
zu bewahren. Auch aus wirtschaftspolitischer Perspektive sei ein solcher
Schritt nötig. Die Vorteile der Arbeitsmigration würden zunehmend geringer.
Angesichts der steigenden Lohnkosten und der gleichbleibenden Produktivi-
tät dränge sich der Schritt hin zu einer kapitalintensiveren und rationelleren
Produktionsweise auf. Die wachsende ausländische Bevölkerung beschleunige
nicht nur die Verknappung des günstigen Wohnungsraums, sondern belaste
auch die öffentlichen Infrastrukturen (Spitäler, Schulen, Strassen und so weiter)
immer stärker. Durch den steigenden Konsum würden die Ausländer:innen

10 Siehe Gees: Die Schweiz im Europäisierungsprozess, 2006, S. 121–135; Siehe Berlinghoff:
Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, S. 98–100.
Modell 51

auch zu einem Anstieg des Wachstums und zu einer Überhitzung der Wirt-
schaft beitragen.
Der Bericht schlug verschiedene Massnahmen zur Lösung dieser Probleme
vor. Die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften sollte durch Rationali-
sierung von Produktionsmitteln und Outsourcing gesenkt und das Angebot an
inländischen Arbeitskräften durch Aus- und Weiterbildungsangebote erhöht
werden. Darüber hinaus sollten nur noch gut qualifizierte ausländische Arbeits-
kräfte aus Ländern mit „verwandten Kulturen“ angeworben werden. Bezüglich
der Zulassungspolitik diskutierte der Bericht eine Reihe von sehr unterschied-
lichen Massnahmen zur Beschränkung der Immigration.11 Die am 1. März 1963
vom Bundesrat verordnete Beschränkung des Gesamtpersonalbestands pro
Betrieb und die Verschärfung dieser Massnahme am 21. Februar 1964 seien
zwar zu begrüssen, aber zu wenig effektiv. Der Bericht diskutierte eine
Begrenzung des Anteils ausländischer Arbeitskräfte pro Betrieb und die all-
gemeine Begrenzung der Zulassungen nach Wirtschaftszweig, nach Kanton
oder gar schweizweit.
Der Vorschlag für die Begrenzung der Zulassungen verhiess Kontroversen,
denn der Bund müsste dafür in die Kompetenz der Kantone eingreifen. Das
würde nicht nur eine Anpassung der verfassungsrechtlichen verankerten Auf-
gabenteilung zwischen Bund und Kantone nötig machen, sondern käme für
viele Kantone einem Tabubruch gleich. So kamen die Expert:innen auch zum
Schluss, dass eine gezielte Vergabe von Arbeits-, Aufenthalts- und Nieder-
lassungsbewilligungen nach wirtschaftlichen und demografischen Gesichts-
punkten zwar das Ziel seien müsse, aber zum jetzigen Zeitpunkt eher in der
Ferne liege.12
Neben einem längeren Abschnitt über die rechtliche Gleichstellung von
ausländischen Arbeitnehmer:innen enthielt der Bericht auch einen Abschnitt
über statistische Grundlagen. Darin wurde eine verbesserte Sozial- und
Arbeitsmarktstatistik gefordert. Nur mit vollständigen, genauen und regel-
mässig erhobenen Zahlen sei eine effektive und wirtschaftsfreundliche Steue-
rung der Arbeitsmigration möglich.13 Der Bericht argumentierte überzeugend
dafür, die „Überfremdung als quantitatives Problem zu etablieren und für die
Verwaltung bearbeitbar zu machen.“14 Für die Expert:innen aus Politik und

11 Siehe Hirt: Die Schweizerische Bundesverwaltung im Umgang mit der Arbeitsmigration,
2009, S. 91–92; Studienkommission für das Problem der ausländischen Arbeitskräfte: Das
Problem der ausländischen Arbeitskräfte, 1964, S. 177–183.
12 Studienkommission für das Problem der ausländischen Arbeitskräfte: Das Problem der
ausländischen Arbeitskräfte, 1964, S. 180–188.
13 Ebd., S. 188.
14 Mülli: Kontingentierung von Migration, 2016, S. 179.
52 Kapitel 1

Verwaltung hatte die Bedeutung von Statistiken für das Regieren und Ver-
walten zugenommen. Behörden konnten sich gegenüber anderen Behörden
oder der Politik mit gutem Zahlenmaterial behaupten und Agenda Setting
betreiben. Die Quantifizierung und Verdatung der Arbeitsmigration war
besonders attraktiv, weil sie konjunktur- und migrationspolitische Massnah-
men miteinander verknüpfte und in einen Diskussionsrahmen stellte.
Gutes Zahlenmaterial war in den 1960er Jahren eine Seltenheit in der
Schweiz. Aufgrund der föderalen Struktur und der schwach entwickelten sta-
tistischen Ämter in den Kantonen standen dem Bund nur wenige statistische
Daten zur Verfügung. Zudem erhoben nicht nur das Eidgenössische Statistische
Amt (Statistikamt), sondern auch andere Bundesbehörden Statistiken. Wich-
tige Statistiken zu wirtschaftlichen Fundamentaldaten erhob das Arbeitsamt.
Zudem sass es mit drei Vertretern in den Kommissionen der Internationalen
Arbeitsorganisation der Vereinten Nationen und prägte die Standardisie-
rung der Arbeitsstatistik massgeblich mit, ohne diese Bemühungen mit dem
Statistikamt zu koordinieren.15 Die Konkurrenz zwischen den Behörden,
die Statistiken erhoben, erschwerte den Überblick über das Zahlenmaterial
zusätzlich.16
Obwohl der Bericht von der Mehrheit der Presse gut aufgenommen wurde,
war der Widerstand gegen das Abkommen mit Italien in nationalkonser-
vativen Kreisen ungebrochen. Die Gruppierung Nationale Aktion gegen
die Überfremdung von Volk und Heimat (Nationale Aktion) begann am
5. Dezember 1964 mit der Unterschriftensammlung für eine Volksinitiative zur
Beschränkung der Immigration. Der Bundesrat war überzeugt, dass die Volks-
initiative für die Wirtschaft verheerend sein würde und reagierte umgehend
mit verschiedenen Massnahmen. Ende 1964 publizierte die Fremdenpolizei
eine Sozialstatistik mit dem Titel „Überfremdungsstatistik“, die auf demo-
grafische Gesichtspunkte ausgerichtet war. Auf der Basis der Aufenthalts- und
Niederlassungsbewilligungen wurde der Anteil der Ausländer:innen an
der Wohnbevölkerung gemessen. Zudem erliess die Fremdenpolizei Kreis-
schreiben, die die Kantone und Gemeinden zu einer Vereinheitlichung der
Bewilligungs- und Meldeprozesse bewegen sollten. Der Bundesrat versuchte

15 Quesada: The Eleventh International Conference of Labour Statisticans, 1967.
16 Für die Entwicklung der Statistik in der Schweiz in der Nachkriegszeit siehe Jost: Von Zah-
len, Politik und Macht, 2016, Kap. 4; Für die sozialwissenschaftliche Untersuchung der
Arbeitsmigration in den späten 1960er Jahren und die damit einhergehende Entwicklung
der Soziologie in der Schweiz siehe Espahangizi: The „Sociologic“ of Postmigration, 2019.
Modell 53

mit einer besonders öffentlichkeitswirksamen Massnahme, der Volksinitiative
den Wind aus den Segeln zu nehmen: Am 19. Januar 1965 erliess er ein Einreise-
verbot für Ausländer:innen, die keine Arbeitszusicherung vorweisen konnten.
Am Folgetag erläuterte Fremdenpolizei-Direktor Mäder diese Direktive im
Regionalmagazin Antenne des Schweizer Fernsehens. Durch die „Spontan-
einwanderung“ sei eine unhaltbare Situation entstanden. Viele der Auslän-
der:innen seien mittellos und auf Sozialhilfe angewiesen oder arbeiteten
illegal. Deshalb habe der Bundesrat reagieren müssen und den Grenzübertritt
und den Aufenthalt für alle Italiener:innen ohne gültige Dokumente verbo-
ten. Mäder legte keine Belege für diese Behauptungen vor. Es ist unklar, ob er
diese Aussagen machte, um die Sympathisant:innen der Nationalen Aktion zu
besänftigen, oder ob er diese tatsächlich teilte. Am Ende der Sendung folgte
eine Aufforderung an die „italienischen Zuschauer“. In einer einfach verständ-
lichen Sprache forderte der Sektionschef Guido Solari sie auf, ihren Familien
und Freunden die neuen Bestimmungen zu vermitteln: „[D]ite loro [vostri
parenti e amici] di non entrare in Svizzera senza alcuna permesso.“17
Am 1. März 1965 legte der Bundesrat nach und beschloss die „Doppel-
plafonierung“. Damit sollte nicht nur der Anteil der ausländischen Arbeits-
kräfte, sondern auch die gesamte Belegschaft eines Betriebs reduziert werden.
Diese Massnahme sollte so schnell wie möglich durch eine flexiblere Lösung
ersetzt werden, die den Bedürfnissen der Wirtschaft stärker Rechnung tragen
würde. Dafür waren aber aktuelle Statistiken nötig. So wie die Interventionen
des Bundesrates stellten auch die Debatten im Parlament und in der politischen
Öffentlichkeit immer stärker auf das verfügbare Zahlenmaterial ab. Die Forde-
rung nach messbaren Massnahmen zur Beschränkung der Immigration wurde
laut.18 Die tiefe Kadenz und die sich unterscheidenden Erhebungsgrundlagen
der bisherigen Statistiken führten dazu, dass verschiedene, teilweise wider-
sprüchliche Zahlen kursierten. Das sorgte für Verwirrung und Kritik an den
Statistiken des Arbeitsamts. Das Wirtschaftsdepartement beauftragte deshalb
im April 1965 die Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung
(Zentralstelle), die Statistiken des Arbeitsamts zu überprüfen.19

17 BIGA: Pressemitteilung, 1966; Adank (Reg.): Stop der Spontan-Einwanderung, 1965;
Zur Rolle der Massenmedien siehe Valsangiacomo: Migration in Swiss Broadcasting
(1960s–1970s). Players, Policies, Representations, 2019.
18 Siehe Mülli: Kontingentierung von Migration, 2016, S. 184–185.
19 N/A: Werdegang des ZAR, 1984.
54 Kapitel 1

Eine Statistik für Wachstum und gegen „Überfremdungsängste“

Die Zentralstelle war ein kleiner Führungsstab des Bundesrates, der das Elek-
tronische Rechenzentrum der Bundesverwaltung (Rechenzentrum) beauf-
sichtigte und alle Automationsprojekte der Bundesverwaltung koordinierte.
Sowohl der Direktor Otto Hongler, Dozent am Institut für Betriebswirtschaft
der ETH Zürich und Präsident der Schweizerischen Gesellschaft für Rationelle
Verwaltung, als auch sein Stellvertreter Hans Kurt Oppliger, Ökonom und ehe-
maliger Mitarbeiter der Computerfirma Bull, waren Verfechter der mathema-
tischen Planungsmethode Operations Research, die im Vorfeld des Zweiten
Weltkriegs populär wurde. Eine zentrale Annahme dieser Methode ist, dass der
Erfolg von organisatorischen Massnahmen gemessen und mathematisch opti-
miert werden kann. Ihre Berichte „Verbesserungen der Regierungstätigkeit und
der Verwaltungsführung des Bundesrates“ und „Der Stand der automatischen
Datenverarbeitung in der Bundesverwaltung“ waren wichtige Meilensteine für
die Anwendung dieser Methoden in der Verwaltung.20
Sowohl der Personalbestand wie auch das Budget der Bundesverwaltung
waren seit dem Zweiten Weltkrieg stark gewachsen. Die Bundesverwaltung
stand in der Kritik und eine populäre Reaktion auf das Verwaltungswachstum
war der Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen. Sowohl die Exper-
ten als auch die Hersteller versprachen sich viel von der neuen Technologie,
wie der Vizedirektor von IBM in der Betriebswirtschaftsbeilage der Neuen
Zürcher Zeitung (NZZ) 1965 beteuerte: „[Die EDV-Anlagen] sollen nicht nur
dazu verhelfen, durch die Automation von administrativen Aufgaben Arbeits-
kräfte im Bureau frei zu setzen beziehungsweise eine weitere Ausdehnung
des Personalapparates in der Verwaltung zu verhindern, sondern durch eine
Verbesserung der Planung und Steuerung die Produktivität des Gesamtunter-
nehmens zu erhöhen.“21 Auch jenseits der Werbesprüche wurde der Einsatz
von Grossrechnern als Chance für die Verwaltung gesehen, vor allem im Hin-
blick auf die Nutzung von Statistiken im Verwaltungsalltag und im politischen
Entscheidungsprozess. Der Professor für Angewandte Statistik Hans Riedwyl
sah eine Zeitenwende in der Vermittlung komplexer Sachverhalte auf uns
zukommen: „Der Grosscomputer ermöglicht es, komplizierte numerische
Berechnungen oder einfache Algorhythmen [sic!] in grosser Anzahl kurzfristig

20 ZOB: Expertenbericht über Verbesserungen in der Regierungstätigkeit und Verwaltungs-
führung des Bundesrates, 1968; Eine Einführung und eine umfangreiche Quellen-
sammlung zum Thema findet sich in Koller; Schüpbach: Geschichte der modernen
Verwaltung, 2016.
21 Cassani: Elektronische Datenverarbeitung in der Schweiz, 1965.
Modell 55

und praktisch fehlerlos auszuführen. Insbesondere ist es möglich geworden,
ein Zahlenmaterial auch leicht graphisch zu veranschaulichen.“22
Zusammen mit dem Trend, quantitative Planungsmethoden in der Führung
grosser Organisationen einzusetzen, wuchs auch der Markt für Grossrechner.
Die Hersteller warben nachdrücklich für den Einsatz dieser teuren Geräte
in öffentlichen und privaten Verwaltungen. Insbesondere statistische Ana-
lysen und die Registerführung (Lohn- und Gehaltsabrechnungen und so wei-
ter) waren Anwendungsbereiche, deren Nutzen sich leicht veranschaulichen
liess.23 Das führte IBM an der Landesausstellung 1964 der gesamten Schweiz
mit einer Kunstinstallation vor Augen (Abbildung 3). Vor einer überlebensgros-
sen Statue, dem sogenannten „Ausländer“ Gulliver, wurden Fragebogen verteilt
und die Besucher:innen zu ihrem „Schweizer-Sein“ befragt. Die maschinenles-
baren Fragebogen von knapp 600’000 Besucher:innen wurden anschliessend
auf einem Grossrechner eingelesen und miteinander verglichen. Innert weni-
ger Augenblicke druckte der Computer eine Auswertung aus. Jede Besucherin
konnte sehen, bei welchen Fragen und in welchem Ausmass er von der durch-
schnittlichen Antwort abwich. Die Kunstinstallation führte den Besucher:in-
nen die Potenziale des Computers auf individuelle Art vor und inszenierte
diesen als eine Analysewerkzeug für gesellschaftliche Problemlagen.24
Die Zentralstelle hielt die vorhandenen Statistiken über den Arbeitsmarkt
und die ausländische Bevölkerung in der Schweiz für ungenügend und unter-
stützte das Vorhaben, aktuellere und genauere Daten zu erheben und die neue
Statistik auf dem Grossrechner im Rechenzentrum zu realisieren. Es mangelte
dem Rechenzentrum jedoch an Erfahrung mit Statistiken, die für den Dauer-
betrieb ausgelegt waren. Die bisherigen Grossprojekte des Rechenzentrums –
die Volkszählung, die landwirtschaftliche Betriebszählung und die gewerbliche
Betriebszählung – waren einmalige statistische Auswertungen und wurden
alle zehn Jahre von Grund auf neu geplant. Zudem war die Zentralstelle der
Überzeugung, dass die gesetzliche Grundlage für eine laufende Erhebung der
Daten nicht ausreichte. Um die technische und rechtliche Machbarkeit zu

22 Riedwyl: Statistik im Wandel der Zeit, 1970, S. 334–335.
23 IBM und konkurrierende Computerhersteller bewarben die neuen Geräte in Zeitungen
und Branchenmagazinen und richteten sich dabei oft direkt an die Verwaltung. In der
Betriebswirtschaftsbeilage der NZZ kamen verschiedene Experten aus der Praxis und
Hersteller zu Wort. NZZ: Betriebswirtschaftliche Probleme des Computer-Einsatzes,
1965.
24 Siehe Levy: Gulliver et la politique, 2000; Siehe Weber: Umstrittene Repräsentation der
Schweiz, 2014.
56 Kapitel 1

Abb. 3 Maschinenlesbare Fragebogen und unmittelbare statistische Berechnungen für
das Publikum an der Landesausstellung 1964. (Quelle: SRF Zeitreise Expo 1964)

klären, empfahl sie in ihrem Bericht die Einsetzung einer breit abgestützten
Expertenkommission unter Beteiligung der Kantone und Gemeinden.25
Das Wirtschaftsdepartement folgte diesem Vorschlag nicht, sondern
beauftragte stattdessen eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe, die sich
aus Mitgliedern des Statistikamts, des Arbeitsamts und der Fremdenpolizei
zusammensetzte, mit der Ausarbeitung von Vorschlägen für eine verbesserte
Statistik. Damit wurde die neue Statistik von einer Idee zu einem konkreten
EDV-Projekt. 1965 nahm diese Arbeitsgruppe unter der Leitung von Max Bal-
tensperger, Sektionschef für die Sozialstatistik beim Statistikamt, ihre Arbeit
auf. Ein Jahr später legte sie erste Ergebnisse vor. Die neue Statistik sollte als
hochverfügbares26 Personenregister auf modernen Grossrechnern im Rechen-
zentrum betrieben werden. Dies bedeutete, dass viele Verwaltungsvorgänge
nicht nur an den Computer gekoppelt waren, sondern sogar als Datenfluss
modelliert wurden. Um die Statistik aktuell, genau und flexibel zu halten, soll-
ten alle Bestandsdaten der Ausländer:innen direkt in Bern gehalten, verwaltet

25 An verschiedenen Stellen wird in Protokollen und Zeittafeln auf die Existenz und gewisse
Inhalte dieses Berichts hingewiesen. Der Bericht selbst liess sich jedoch auch nach länge-
ren Archivrecherchen nicht auffinden. Siehe BIGA: Protokoll der 1. Sitzung, 1966; Siehe
EDI: Die Ausgangslage für das Ersatz- und Erweiterungsproblem, 1968; Siehe auch die
Betriebschronik des Rechenzentrums von 1966 ESTA: Betriebschronik, 1966.
26 „Verfügbarkeit“ bezog sich in diesem Zusammenhang nicht auf die Reaktionsfähigkeit des
Systems. „Verfügbarkeit“ bedeutete, dass die Maschine innerhalb einer festgelegten Zeit-
spanne Statistiken und Auswertungen liefern konnte.
Modell 57

und verarbeitet werden. Dafür musste jeder einzelne Datenpunkt in den Kan-
tonen und Gemeinden an einem Stichtag erhoben und in Bern zusammen-
gezogen werden. Nach der Konsolidierung der Daten sollten die Kantone
und Gemeinden nur noch Neueintragungen und Änderungen melden. Diese
würden mit dem zentral geführten Personenregister auf dem Grossrechner
abgeglichen und erforderlichenfalls eingetragen oder aktualisiert. Gegen-
über den summarischen, bereits aggregierten Daten hatte dies den Vorteil,
dass man sich nicht im Voraus auf statistische Kennzahlen festlegen musste,
sondern allfällige statistische Auswertungen auch im Nachhinein vornehmen
konnte. Zudem wurden Mehrfachzählungen vermieden und in Bern konnten
die fremdenpolizeilichen Individualdaten (Sozialversicherungsnummer, Ein-
reisedatum, Fristen und so weiter) direkt eingesehen werden.
Dieses Vorgehen war allerdings mit einem beachtlichen Aufwand verbunden.
Denn im Gegensatz zu den heutigen Computern konnten die Grossrechner
im Rechenzentrum nicht aus der Ferne mit Daten versorgt und gesteuert wer-
den. Der Grossrechner IBM 7070/1401 wurde nicht interaktiv über Bildschirm
und Tastatur bedient, sondern musste vor Ort durch eine Operator:in mit
Programmanweisungen und Daten versorgt werden. Dafür wurden zunächst
die auf Lochkarten (Abbildung 3 rechts oben) befindlichen Programm-
anweisungen in die Prozessoreinheit eingespielt. Dann wurden die Daten
von Lochkarten oder Magnetband eingelesen und verarbeitet. Abschliessend
wurden die Auswertungen ausgedruckt oder auf weitere Magnetbänder über-
tragen. Damit die Daten in einem Schub verarbeitet werden konnten, mussten
sie vollständig und maschinenlesbar vorliegen.27 Die Logistik der Daten –
ihre Sammlung in den Kantonen und Gemeinden sowie ihr anschliessender
Transport nach Bern – war aufwendig und fehleranfällig. Deshalb musste die
Integrität der Daten geprüft werden, bevor sie mit den Bestandsdaten des
Personenregisters per Stapelverarbeitung verrechnet werden konnten. Ent-
weder mussten dafür Datentypist:innen engagiert werden, um die Rohdaten
auf Lochkarten zu übertragen, oder die Daten mussten bereits auf maschinen-
lesbaren Formularen oder Lochstreifen angeliefert werden.28

27 Eine eindrückliche Beschreibung der seriellen Logik von Grossrechner und Lochkarten
gibt Joy Lisi Rankin. Siehe Rankin: A people’s history of computing in the United States,
2018, Kap. 1.
28 N/A: Werdegang des ZAR, 1984; Die Vorstellung in der Bundesverwaltung darüber, was
eine Datenschreiberin ist und welche Rolle sie hat, enthielt sexistische Zuschreibungen:
„Als Locherin bzw. Prüferin kann eine aus dem eigenen Betrieb bereits angestellte
Typistin oder Sekretärin angelernt werden. Ihre Aufgabe ist es, auf einem Locher die
Daten der Originaldokumente in die Lochkarten einzulochen (tippen wie auf einer
Schreibmaschine). Der Einsatz der Locherin erfolgt erst wenn das erste Arbeitsgebiet
durch den Analytiker konzipiert und die Datenerfassungsbelege erstellt sind.“ N/A:
58 Kapitel 1

Vergleichbar technisch ausgestaltete Personenregister gab es auch in den
Nachbarstaaten und es wurde in der Fachpresse ausführlich darüber berichtet.
1965 publizierte Bürotechnik + Automation, das in der hauseigenen Bibliothek
des Rechenzentrums auflag, einen Erfahrungsbericht aus Italien. Der Polizei-
Vizedirektor Alvaro Gomez Y Paloma berichtete auf sechs Seiten von der
Automation der italienischen Polizeiverwaltung. Die Personalverwaltung, die
Fahrzeugverwaltung und das Ausländerregister waren die ersten Register, die
ab 1961 automatisiert wurden.29 Im Ausländerregister wurden die ausländische
Bevölkerung, die sich länger als drei Monate im Land aufhalten durfte, und
Geflüchtete erfasst. Von den rund 130’000 Ausländer:innen wurde der Beruf,
Wohnsitz und Angaben über die Genehmigungen gespeichert. Die Daten wür-
den die Behörden darin unterstützen, für diese Personen eine Beschäftigung
im Ausland zu finden, sofern das nötig war. In Italien lag der Fokus aufgrund
der angespannten wirtschaftlichen Lage auf der Auswanderung und nicht auf
der Einwanderung, weshalb der Staat eine sehr aktive Rolle in der Arbeitsver-
mittlung innerhalb des Süd-Nord-Wanderungssystems einnahm. Um die Warte-
zeiten zu verkürzen und eine schnelle Ausreise zu ermöglichen, wurde auch das
Passbüro automatisiert. Der Fokus der geplanten Automationsanstrengungen
lag jedoch nicht auf der Rationalisierung bestehender Verwaltungsabläufe,
sondern auf dem Aufbau eines elektronischen Fahndungssystems.30 Die Pla-
nung von elektronischen Fahndungssystemen waren gerade in Mode und
auch in anderen Staaten wie den Vereinigten Staaten, der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik wurde in den
Polizeibehörden viel Energie auf die Automation dieser Systeme verwendet.31
Eine weitere wichtige Tangente neben den Personenregistern war die Auto-
mation der Statistiken für Beschäftigung. Sie schritt in vielen Ländern voran

Untersuchungsbericht für den Einsatz von EDP bei der ATLS. Sekt. Wehrwirtschaft,
1965.
29 Auch in der Bundesrepublik Deutschland war das Ausländerzentralregister eines der frü-
hen Projekte der Verwaltungsautomation. Es wird im Kapitel 3 ausführlich besprochen.
30 Gomez Y Paloma: Computer in der Polizeiverwaltung, 1965; Olga Sparschuh beschreibt
in ihrer Studie zur inneritalienischen und westeuropäischen Arbeitsmigration die staat-
lichen Bemühungen und ihre Folgen für das Leben der Arbeitsmigrant:innen. Siehe Spar-
schuh: Fremde Heimat, fremde Ferne, 2021.
31 Für die Automation der Fahndung in der Bundesrepublik Deutschland siehe Man-
gold: Fahndung nach dem Raster. Informationsverarbeitung bei der bundesdeutschen
Kriminalpolizei, 1965–1984, 2017; Für einen Vergleich zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik siehe Bergien: “Big Data„ als
Vision. Computereinführung und Organisationswandel in BKA und Staatssicherheit
(1967–1989), 2017; Zum Aufbau und zur Vereinheitlichung von Bevölkerungsregistern in
Westeuropa siehe Poulain u. a. (Hg.): THESIM, 2006, Kap. 3.
Modell 59

und der internationale Austausch wurde auch von Mitgliedern der Bundesver-
waltung intensiv gepflegt. Ein wichtiges Forum dafür war die Internationale
Konferenz der Arbeitsstatistiker der Internationalen Arbeitsorganisation, die
1923 zum ersten Mal stattfand. Auf der Konferenz legten Vertreter:innen der
statistischen Ämter der Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen verbindliche
Standards für die Erfassung von Beschäftigung und Arbeitsmigration fest,
tauschten sich über die aktuellen Entwicklungen aus und bereiten Politik-
empfehlungen vor. André Kipfer, ebenfalls Teil der verwaltungsinternen
Gruppe, gehörte bei der elften Konferenz 1966 zur Schweizer Delegation und
war Vertreter im Committee on the Revision of the International Standard
Classification of Occupations.32 Der Trend zu automatisierten Statistiken war
auch in diesem Forum klar erkennbar. Die Bundesrepublik Deutschland und
Kanada berichteten vom experimentellen Einsatz der EDV zur Erhebung der
Beschäftigungsstatistiken.33
Ein weiteres internationales Forum mit schweizerischer Beteiligung, das für
die Automation der Statistiken von zentraler Bedeutung war, war der OECD-
Ausschuss für Arbeitskräfte. Das Ziel des Ausschusses war es, Arbeitslosig-
keit und Überbeschäftigung durch die gezielte Förderung der internationalen
Arbeitsmigration zu vermeiden. In den 1960er Jahren lag der Fokus vor allem
auf ungelernten „Landarbeitern und Gastarbeitern“ und ihrer beruflichen
Mobilität. Berufsausbildung und Umschulung wurden als Instrumente der
Beschäftigungspolitik diskutiert.34 Bei den Politikempfehlungen des Aus-
schusses wurde der Einsatz quantitativer Methoden hervorgehoben.

Dabei werden mitunter (sich in den zitierten ‚Mathematical Models‘ erst
abzeichnende) Techniken verwendet, die in anderen Bereichen der öko-
nomischen Forschung zum Teil schon weit entwickelt sind. (…) Der Operational-
Research-Ansatz wird nach den Beispielen in der Privatwirtschaft erfolgreich
angewendeter Techniken zunächst vornehmlich zur Klärung der Ziele und zur
Erarbeitung konkreter Handlungsalternativen eingesetzt.35

Es ist unklar, wie gross der Einfluss der Operations Research auf die Politik-
empfehlungen des Ausschusses wirklich war, zumal der Einsatz dieser

32 ILO: Report Of The Eleventh International Conference Of Labour Statisticians, 1963.
33 Ebd.
34 Automation spielte nicht nur für die Statistik eine Rolle. Die Automation der Arbeitswelt
beeinflusste die berufliche Mobilität sehr stark und wurde also auch hinsichtlich ihrer
Auswirkungen diskutiert. Gottsleben: MittAB, 1968, S. 47.
35 Ebd., S. 50.
60 Kapitel 1

Methode auf ziemlich abstrakte Weise verhandelt wurde. Was viel konkre-
ter diskutiert wurde, war die Erhebung von demografischen Statistiken über
Arbeitsmigrant:innen analog zu den Beschäftigungsstatistiken.36
Die Vision – eine automatisierte Statistik zur Konjunktursteuerung – und
die Technologie – ein Personenregister auf einem moderneren Grossrechner –
schienen festzustehen. Es herrschte in der Aushandlungszone jedoch keine
Einigkeit darüber, wer dieses Register führen sollte. Keine Behörde verfügte
über gesetzliche Kompetenzen, die die Betreiberfrage hätten vorwegnehmen
können. Das Finanz- und Personalbudget musste – genau wie die gesetzliche
Grundlage – erst noch geschaffen werden. Sowohl das Statistikamt als auch die
beiden eng kooperierenden Behörden Arbeitsamt und Fremdenpolizei wollten
die prestigeträchtige neue Ausländerstatistik betreiben und rechneten sich im
politischen Entscheidungsprozess gute Chancen aus.37 Um die Betreiberfrage
zu klären, sollte, wie ein Jahr zuvor von der Zentralstelle gefordert, eine Ex-
pertenkommission unter Beteiligung der Kantone und Gemeinden eingesetzt
werden.
Nachdem die technischen Rahmenbedingungen durch die verwaltungs-
interne Arbeitsgruppe hinreichend geklärt waren, standen die beteiligten
Behörden damit vor einer ersten organisatorischen Herausforderung. Bei
der Ausländerstatistik standen unterschiedliche statistische und migrations-
politische Zweckbestimmungen zur Debatte, und jede Behörde befürchtete,
dass ein anderer Betreiber diesen Zielen nicht gerecht werden würde. Deshalb
wurde durch die Bildung einer Expertenkommission eine Aushandlungszone
geschaffen. Die Bildung einer Kommission war eine beliebte Strategie, um
innerhalb der Verwaltung Konflikte auszuhandeln oder durch die Zustimmung
aus der wissenschaftlichen Gemeinschaft einem Vorhaben mehr Legitimität zu
verleihen. Je nach politischer Dringlichkeit wurden Studien-, Experten- oder
Beratungskommissionen entweder direkt vom Bundesrat oder von einer
Behörde eingesetzt, um Empfehlungen zu erteilen und Entscheidungsgrund-
lagen vorzubereiten. Um die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Kom-
mission zu untermauern, wurden häufig anerkannte Expert:innen aus der

36 Diese Überlegungen waren eine wichtige Vorbedingung für das kontinuierliche Monito-
ring der Migrationsbewegungen (SOPEMI) ab 1973, das der OECD eine datengetriebene
Koordination der Migrationspolitik ihrer Mitgliedsstaaten ermöglichte. Siehe Comte;
Paoli: The Narrowing-Down of the OEEC/OECD Migration Functions, 1947–1986, 2017.
37 Obwohl das Rechenzentrum organisatorisch beim Statistikamt angesiedelt war, konnte
das Statistikamt daraus keinen Vorteil ziehen. Das Rechenzentrum war der Zentralstelle
unterstellt und genoss daher eine relativ grosse Unabhängigkeit. Zur Geschichte des
Rechenzentrums siehe Schwery, Federal administration in the lead-up to the computer,
2022.
Modell 61

akademischen Welt als Vorsitzende ernannt. Im Gegensatz zu den ständigen
Kommissionen des Parlaments verfügten die Expertenkommissionen meist
weder über ein klares Mandat noch über Entscheidungskompetenzen.

Die Expertenkommission ringt um Einstimmigkeit

Die Expertenkommission für die Ausländerstatistik wurde am 24. Mai 1966
vom Wirtschaftsdepartement eingesetzt und sollte gemäss der offiziellen
Verlautbarung klären, ob die geplante Automation der Ausländerstatistik
praktisch umgesetzt werden konnte.38 Unter der Leitung von Theo Keller,
Professor für Nationalökonomie an der Hochschule St. Gallen, prüften aus-
gewählte leitende Beamte aus kantonalen statistischen Ämtern, Arbeits-
ämtern, Fremdenpolizeibehörden und kommunalen Einwohnermeldeämtern
die von der Arbeitsgruppe vorgeschlagenen Massnahmen. Keller war ein aus-
gewiesener Experte von quantitativen Methoden und publizierte schon in den
1950er Jahren zu den Vorzügen der Verwaltungsautomation.39 Der Direktor
des Arbeitsamts, Holzer, setzte den Auftrag des Wirtschaftsdepartements um
und bestellte die Kommission. An den Kommissionssitzungen waren über 20
Teilnehmer anwesend. Mehr als die Hälfte, der Protokollführer eingeschlossen,
stammten aus der Bundesverwaltung. Davon hatten einige bereits in der ver-
waltungsinternen Arbeitsgruppe die Vorschläge ausgearbeitet, die kritisch
zu prüfen wären. Es wurden nur zwei halbtägige Sitzungen festgesetzt: eine
im August und eine im November 1966. Angesichts der grossen finanziellen
und organisatorischen Implikationen für Gemeinden, Kantone und Bund eine
knapp bemessene Zeit.40
Die erste Sitzung war geprägt von kritischen Fragen und Einwänden aus
den Kantonen und Gemeinden. Adolf Ballmer, der Vorsteher des Arbeitsamts
Basel-Landschaft und spätere Präsident des Verbands Schweizerischer Arbeits-
ämter, ging mit den Vorschlägen der Arbeitsgruppe hart ins Gericht:

38 Expertenkommission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
39 Ende 1965 hatte Theo Keller als Vorsitzender der „Expertengruppe für die Fremdarbeiter-
regelung“ neue Beschränkungsmassnahmen für den Bundesrat ausgearbeitet und war
mit dem Vorsteher des Wirtschaftsdepartements Hans Schaffner in Kontakt gekommen.
In den folgenden Jahren bekleidete er in mehreren Kommissionen des Wirtschaftsde-
partements Schlüsselpositionen. Siehe Keller: Die wirtschaftliche Bedeutung der Auto-
mation, 1958.
40 BIGA: Protokoll der 1. Sitzung, 1966; BIGA: Protokoll der 2. Sitzung, 1966.
62 Kapitel 1

Ich frage mich nun, ob bei einer neuen Methode via Rechenzentrum die Haupt-
fehlerquellen der Meldungen behoben werden können. Meines Erachtens hätte
diese neue Statistik die genau gleichen Fehlerquellen wie die bisherige.41

Damit meinte er den Umstand, dass es keine standardisierte Datenerhebung
gab. Unterschiedliche Erhebungsmerkmale wurden erfasst und in unregelmäs-
sigen Zeitabständen an die nächsthöhere Instanz weitergereicht. Das galt auch
für Erhebungsmerkmale, die für eine schweizweite und konsistente Statistik
von grosser Bedeutung waren. So erfassten beispielsweise gewisse Kantone
den Arbeits- und andere den Wohnort. Er fügte an:

Aus dem Bericht ist mir nicht klar geworden, wie man sich diese Mutations-
meldungen vorstellt, oder wie man dazu kommt zu glauben, dass dann die
Fehlerquellen geringer würden. Unsere zentrale Aufgabe besteht darin, eine Sta-
tistik aufzubauen, die die Mängel der heutigen eliminiert.42

Ballmer war einer Harmonisierung der Datenerhebungsverfahren der Kan-
tone gegenüber nicht abgeneigt, sah jedoch in der föderalen Struktur des
Migrationswesens der Schweiz eine unüberbrückbare Hürde. Er konnte sich
nicht vorstellen, dass der Bund noch stärker in die Kompetenzen der Kantone
eingreifen würde, zumal die gesetzlichen Grundlagen dafür äusserst schwach
waren.43
Die Skepsis galt jedoch nicht nur dem fehleranfälligen Erhebungsprozess,
sondern auch der Statistik im Allgemeinen. Der Leiter der kantonalen
Fremdenpolizei Bern und Präsident der kantonalen Fremdenpolizeichefs
Marc Virot gab zu Protokoll:

Die Herren von der Statistik wissen, dass in Washington ein Leuchtschild hängt,
von dem man von Minute zu Minute die Wohnbevölkerung ablesen kann. Diese
wird an Hand [sic!] der Wahrscheinlichkeitsrechnung ermittelt. Aber auch diese
Angaben stimmen nicht mit der Wirklichkeit überein.44

Virot nahm damit auf die stochastischen Modelle Bezug, die beim U.S. Cen-
sus Bureau im Einsatz waren. Bei dieser „Wirklichkeit“ handelte es sich nicht um
eine genaue Bestandsaufnahme der ausländischen Bevölkerungen, sondern

41 BIGA: Protokoll der 1. Sitzung, 1966.
42 Ebd.
43 Senn beschreibt den Einfluss von Adolf Ballmer auf das Schweizer Migrationswesen für
die Zeit der Hochkonjunktur ausführlich in Senn: Hochkonjunktur, „Überfremdung“ und
Föderalismus, 2017.
44 BIGA: Protokoll der 1. Sitzung, 1966.
Modell 63

um ein mathematisches Modell. Die Verwaltungswirklichkeit der kantonalen
Fremdenpolizeibehörden, Arbeitsämter sowie der kommunalen Einwohner-
meldeämter wurden durch stochastische Modelle nicht abgebildet. Ihre Reali-
tät war geprägt von Einzelfallbetrachtungen nach juristischen Massstäben und
einer Einbettung der Verwaltungsabläufe in die Lebenswelt der Verwalteten
vor Ort. Damit setzte sich Virot gleichsam gegen die Zentralisierung und
Verwissenschaftlichung der Verwaltung zur Wehr, die seiner Meinung nach
möglichst nahe bei den Verwalteten in der kantonalen oder kommunalen Peri-
pherie operieren sollte. Diese Überzeugung spiegelte die Aufgabenverteilung
gemäss der Schweizer Verfassung wider. Sie sah vor, dass die Kantone Arbeits-,
Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen nach eigenem Ermessen ver-
geben konnten. Je nach Auslegung dieses Rechts durch die Verfassung und
Gesetze der Kantone waren die Behörden unterschiedlich ausgestaltet. Im
Kanton Basel-Stadt waren die verschiedenen Behörden im gut ausgebauten
Kontrollbureau zusammengefasst, in den meisten anderen Kantonen vergaben
kantonale Fremdenpolizeibehörden oder Arbeitsämter Bewilligungen und
kommunale Einwohnermeldeämter erfassten die Wohnbevölkerung. Welche
Informationen dabei wie und in welchen Abständen über die Ausländer:innen
erhoben wurden, war von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Virot erkannte,
dass die statistische Erfassung und die Verdatung des Migrationsregimes der
elektronischen Datenverarbeitung und ihren Betreibern mehr Autonomie ver-
leihen würde, als man vorgab.
In Anbetracht der Beschränkungsmassnahmen des Bundesrates und der
politischen Stimmung in der Schweiz schienen die Kompetenzen der Kan-
tone ab 1965 zur Diskussion gestellt zu werden. Deshalb wurde in der hitzig
geführten Kommissionssitzung nicht nur die künftige Ausgestaltung der Aus-
länderstatistik, sondern auch die Kompetenzverschiebung von den Kantonen
hin zum Bund besprochen. Virot setzte in seinem Votum die beiden Themen
zueinander in Beziehung:

Wir sprechen mit falschen Begriffen. Wir zählen Bewilligungen und nicht Aus-
länder. Wir zählen, was bei der Gemeinde und beim Kanton registriert wird
und das ist die Bewilligung. Die Kontrolle, ob der Ausländer da ist oder nicht,
wird nicht erfolgen, es würde einen zu grossen Apparat benötigen. Bei den Ein-
wohnerkontrollen hat die Arbeit abgenommen, auf den Arbeitsämtern ist das
Gegenteil der Fall. Bei den Fremdenpolizeibehörden hat sie sich ebenfalls ver-
mindert, weil weniger Ausländer einreisen.45

45 Ebd.
64 Kapitel 1

Virot wies damit nicht nur darauf hin, dass die Beschränkungsmassnahmen
des Bundesrates dazu führten, dass weniger kontrollpflichtige Ausländer:in-
nen einreisten und sich die Arbeitsbelastung verlagerte, sondern auch auf
einen wichtigen Unterschied: Gezählt wurden Bewilligungen und nicht Aus-
länder:innen. Gezählt wurden die Zeugnisse der Verwaltungstätigkeit auf
tieferen Stufen des föderalen Migrationsregimes und diese basierte nicht auf
selbst erhobenen Daten. Diese Daten wurden von den schriftlichen Meldun-
gen der Arbeitgeber:innen und Vermieter:innen abgeleitet. Die Bundesver-
waltung kam nur in seltensten Fällen mit ihren Subjekten in einen direkten
Austausch. Dieser Umstand muss insbesondere dann mitgedacht werden,
wenn die Bundesbehörden über Daten von Ausländer:innen sprachen. Denn
es handelte sich dabei immer um abgeleitete Daten – Daten über Daten –,
die in den meisten Fällen nicht von den betroffenen Personen stammten und
bereits mehrere Verwaltungsstellen auf tieferen Ebenen (Gemeinde oder Kan-
ton) durchlaufen hatten.
Und obwohl den Vertretern der Kantone klar sein musste, dass der Bundes-
rat ihre Kompetenzen künftig noch weiter beschneiden würde, konnte sich
Virot eine Automation und Vereinheitlichung des Meldewesens in Anbetracht
der kantonalen Unterschiede und des grossen Koordinations- und Logistikauf-
wands nicht vorstellen:

Wir senden irgend ein [sic!] Formular an die Zentralstelle. Zu bedauern sind die
eidgenössischen Behörden, die diese verschiedenen Formulare auf einen Loch-
beleg übertragen müssen, sodass erst danach die Lochung erfolgen kann. Für
die zentrale Behörde wäre es einfacher, wenn die Formulare einheitlich gestaltet
würden. Den einheitlichen Lochbeleg werden wir nie zustellen können. Bei den
Mutationen werden wir immer Schwierigkeiten haben.46

Diese Aussage fasste die wichtigsten Änderungen im Meldewesen zusammen,
die die neue Statistik für die Behörden bedeuten würden. Virot hatte erkannt,
dass das Personenregister auf eine Vereinheitlichung der Datenübermittlung
hinauslaufen und die Datenverarbeitung auch viel menschliche Arbeit
erfordern würde. Aber er hielt es für unwahrscheinlich, dass die rechtlichen
und finanziellen Grundlagen für ein solches Projekt geschaffen werden
könnten.
Die verwaltungsinterne Arbeitsgruppe reagierte auf diese Einwände
mit leicht überarbeiteten Vorschlägen, die sie erst kurz vor der zweiten Sit-
zung verschickten. Zudem entschied man sich dazu, vor der zweiten Sit-
zung eine ausgedehnte Führung durch das Rechenzentrum abzuhalten,
um die Kommissionsmitglieder von der neuen Technologie zu überzeugen.

46 Ebd.
Modell 65

Anschliessend relativierten die Statistiker der Arbeitsgruppe die Befürchtungen,
die in der ersten Sitzung geäussert wurden:

Es handelt sich um das Prinzip des Probelaufs. Vorgesehen ist eine Übergangs-
lösung, bei welcher man die bisherige Statistik weiterführt. Das kann man bis
1970 so machen oder etwas länger, jedenfalls so lange, bis man sicher ist, dass das
neue System funktioniert.47

Der Kommissionspräsident versicherte darüber hinaus, dass es sich bei die-
sem Bericht lediglich um ein grobes Grundlagenpapier handeln würde. Die
Sitzung zog sich bis zum späten Nachmittag hin. Unter der Voraussetzung,
dass ein Probelauf durchgeführt wird, stimmten die Vertreter der Kantone und
Gemeinden dem Urteil unter Vorbehalten zu, dass die neue Ausländerstatistik
technisch möglich sei. Virot vertrat den Standpunkt, dass die neue Statistik
Zukunftsmusik bleibe, solange sich der Bundesrat nicht in die Kompeten-
zen der Kantone einmische. Selbst dann werde sie noch lange nicht Realität
werden:

Wenn man einen gewissen Zwang voraussetzt, wird die Sache mit der Zeit tech-
nisch durchführbar. Der Probegalopp wird jede technische Frage auf irgendeine
Art lösen. Die Lösung beansprucht aber eine längere Zeit.48

Keller kündigte zum Schluss an, dass es wahrscheinlich keine weitere Sit-
zung geben würde. Das war gewagt. Denn gerade dort, wo die elektronische
Datenverarbeitung in die Abläufe und Organisationsstrukturen der Behörden
in den Kantonen und Gemeinden eingriff, gab es in der Aushandlungszone
grosse Widerstände gegen die Automation. Die neuen Regelungen, die die
technische Ausgestaltung als zentrales Personenregister verlangten, wurden
von den Beteiligten in erster Linie als politisch und nicht als technisch wahr-
genommen. In den Augen der Kantone und Gemeinden waren zu viel Macht
und Daten in Bern konzentriert. Das neue System stand im Widerspruch zur
Verfassung, die Arbeits-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen in die
Zuständigkeit der Kantone legte. Das Arbeitsamt und die Fremdenpolizei rede-
ten diese Bedenken klein. Um möglichst schnell einen Konsens zu erreichen,
wurden wichtige organisatorische und technische Fragen aus der Diskussion
ausgeklammert und auf den Probelauf verschoben.
Die Schlussredaktion des Berichts war gemäss Keller nicht zufriedenstellend
verlaufen. Die „einstimmige“ Annahme des Berichts durch die Kommissions-
mitglieder forderte einige Briefwechsel und nahm mehr Zeit in Anspruch als

47 BIGA: Protokoll der 2. Sitzung, 1966.
48 Ebd.
66 Kapitel 1

geplant. Deshalb fanden auch folgende entschuldigende Formulierungen Ein-
gang in die finale Fassung des Berichts:

Verschiedene technische und organisatorische Probleme konnten noch nicht
abgeklärt werden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die verfügbare Zeit zu
knapp war oder die Analyse der Probleme anhand abstrakter Überlegungen Kos-
ten in ähnlicher Höhe wie die praktische Durchführung verursacht hätte. […] Die
Kommissionsmitglieder stimmten ferner darin überein, dass das zuverlässige
Funktionieren der vorgeschlagenen Statistik weitgehend von einer gründlichen
Aufklärung der Gemeinden über die ihnen zufallenden Aufgaben und die Art
ihrer Erledigung abhängt.49

Trotz dieses skeptischen Hinweises und der teilweise hitzigen Diskussionen
kam der Bericht zu dem Schluss, dass die neue Ausländerstatistik technisch
machbar sei. Dies bedeute, dass die Technik das regeln sollte, was die Politik
nicht tun konnte. Die Aushandlungszone hatte nicht zu einer erfolgreichen
Handlungskoordination geführt, die die Probleme der beteiligten Akteure
hätte lösen können. Stattdessen wurde ein Minimalkonsens erreicht, der viele
zentrale Fragen ungelöst liess. Offensichtlich glaubten die Chefbeamten aus
den Kantonen und Gemeinden nicht daran, dass die verfassungsrechtlichen
Rahmenbedingungen zugunsten einer gesamtschweizerischen Migrations-
politik geändert werden könnten. Vor allem die Vertreter der Kantone konn-
ten sich nicht vorstellen, dass der Bund in die von der Verfassung garantierte
Souveränität der Kantone eingreifen würde. Dank der Technik würde man
allenfalls die Verfahren optimieren können.

Meinungsverschiedenheiten sind technisch lösbar

Im März 1967 legte die Expertenkommission für die Ausländerstatistik dem
Wirtschaftsdepartement und dem Polizeidepartement den Abschlussbericht
vor. Der Bericht war kurz und vage in Bezug auf die kontroversen Themen
und enthielt im Wesentlichen die technischen Vorschläge der verwaltungs-
internen Arbeitsgruppe. Im Begleitbrief Kellers wird auf die zeitraubende
Konsensfindung nicht eingegangen.50 Das Wirtschaftsdepartement leitete den

49 Angesichts der aufwendigen Konsensfindung setzte sich Holzer nach dem Abschluss-
bericht dafür ein, dass Keller eine ausserordentliche „Präsidialvergütung“ von 1’000
Schweizer Franken bekam. Angesichts des Sitzungsgelds von 50 Schweizer Franken ein
hoher Betrag. BIGA: Erster Entwurf, 1966; BIGA: Zweiter Entwurf, 1967; Expertenkom-
mission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
50 Expertenkommission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
Modell 67

Bericht mit einem ebenfalls vage gehaltenen Begleitschreiben ausgewählten
Behörden zu einem „Mitberichtsverfahren“ weiter und bat sie um eine schrift-
liche Stellungnahme. Der Bericht inklusive Anhang war 21 Seiten lang und
in verständlicher Sprache gehalten. Er stellte fest, dass die neue Ausländer-
statistik die seit 1949 vom Arbeitsamt erhobene Arbeitsmarktstatistik und
die seit 1964 von der Fremdenpolizei erhobene Sozialstatistik vereinen sollte.
Mit der Arbeitsmarktstatistik, besser bekannt als Arbeitsamt-Statistik51, wur-
den zweimal pro Jahr alle erwerbstätigen Ausländer:innen erfasst, um das
ausländische Arbeitsangebot zu messen. Mit der Sozialstatistik wurden alle
kontrollpflichtigen Ausländer:innen an ihrem Wohnort erfasst. Sie gab Auf-
schluss über die demografische Entwicklung und die Bewilligungspraxis der
Kantone.52
Beide Statistiken waren unvollständig. In der Arbeitsmarktstatistik fehlten
nicht-erwerbstätige Ausländer:innen; in der Sozialstatistik fehlten die Auslän-
der:innen mit kurzfristigen Aufenthaltsbewilligungen sowie Grenzgänger:in-
nen, die nicht unter die Kontrollpflicht fielen. Diese Lücke in der Datenerhebung
würde sich wegen der neuen Bestimmungen des „Auswanderungsabkommens“
mit Italien weiter verschärfen. Die Experten rechneten damit, dass künftig
mehr Ausländer:innen aus der Kontrollpflicht entlassen werden mussten und
sich durch den vereinfachten Familiennachzug mehr Nichterwerbstätige in
der Schweiz niederliessen. Die neue Ausländerstatistik sollte deshalb alle in
der Schweiz befindlichen Ausländer:innen erfassen. Die niedrige Erhebungs-
rate der bestehenden Statistiken wurde ebenfalls als Problem angesehen. Seit
den 1960er Jahren intervenierte der Bundesrat immer stärker in die kantonale
Arbeitsmarkt- und Zulassungspolitik. Die Interventionen wurden durch das
Arbeitsamt ausgearbeitet und umgesetzt. Dazu brauchte es eine verlässliche
und regelmässig erhobene Statistik. Die neue Ausländerstatistik sollte laufend
aktuell gehalten werden. Ende des Monats sollte dank der elektronischen Ver-
arbeitung in kurzer Zeit eine umfassende Auswertung zur Verfügung stehen.53
Der Aufbau der neuen Ausländerstatistik sah vor, dass man alle Auslän-
der:innen, also alle Nicht-Schweizer:innen mit Saison-, Jahres- oder Nieder-
lassungsbewilligung, an einem Stichtag erfasste und auf Magnetband
speicherte. In einem nächsten Schritt sollten die Daten mit den Daten der

51 Hans Ulrich Jost hat die herausragende Rolle des Arbeitsamts innerhalb der Schweizer
Wirtschafts- und Sozialstatistik eingehend untersucht und beschreibt das Arbeitsamt als
eigenmächtig und sehr wirtschaftsnahe. Siehe Jost: Von Zahlen, Politik und Macht, 2016,
S. 94–97.
52 Huber: Rundschreiben Mitberichtsverfahren, 1967; Expertenkommission: Experten-
bericht Ausländerstatistik, 1967.
53 Expertenkommission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
68 Kapitel 1

Zentralen Ausgleichsstelle in Genf abgeglichen und bereinigt werden. Aus-
gehend von diesem „Stammband“ sollten die Änderungen laufend erfasst wer-
den. Dafür würden die Einwohnermeldeämter, die Zivilstandsämter und die
Fremdenpolizeibehörden ihre Änderungen per „Lochbeleg“ melden können.
Zudem sollten jeden Monat nach „sachlichen und zeitlichen“ Bedürfnissen
massgeschneiderte statistische Auswertungen hergestellt und mit den Kanto-
nen, Gemeinden und ausgewählten Behörden geteilt werden.54
Der Bericht war Ausdruck einer Aushandlung, in der es eher darum ging,
eine Vision einer computerisierten Verwaltung zu entwickeln, als eine konkrete
und umsetzbare Lösung für die Steuerung des Arbeitsangebots vorzuschlagen.
Denn die Verwaltung war weder in technischer noch in organisatorischer Hin-
sicht bereit für ein Automationsprojekt dieser Grössenordnung: Eine Million
Ausländer:innen beziehungsweise ihre Bewilligungen an einem Stichtag zu
zählen war auch mit Unterstützung aus den Kantonen kaum umsetzbar und
das Abgleichen dieser Daten mit der Zentralen Ausgleichsstelle war tech-
nisch noch nicht möglich. Die Zentrale Ausgleichsstelle wollte sich zwar zeit-
nah einen Computer zur automatisierten Verarbeitung anschaffen, aber die
Pläne waren noch nicht sehr weit fortgeschritten. Damit blieb auch die Frage
unbeantwortet, wie die Daten von Bern nach Genf übertragen werden konn-
ten: Die Vernetzung der beiden Ämter über eine Standleitung war noch nicht
in Planung und die Übertragung in Papierform oder per Telefon war nicht nur
aufwendig, sondern aufgrund der häufigen Medienbrüche auch fehleranfällig.
Ungeklärt war auch die Frage, wie die monatlichen Auswertungen für die 25
Kantone und weitere Interessenten gedruckt und verschickt werden sollten.55
Da die Klärung vieler Rahmenbedingungen in der Aushandlungszone der
Expertenkommission verschoben oder vermieden worden war, widmete sich
der Bericht vor allem den technischen Verfahren, die im Inneren des Registers
Anwendung finden sollten. Die verwendete Methode der Registerführung war
das permanente Inventar, auch permanente Inventur genannt. Sie stammte
aus der Buchhaltung und setzte voraus, dass alle Bestandsdaten zentral und
vor Ort in Bern gehalten wurden. Zudem mussten alle Neuzugänge oder Ände-
rungen laufend gesammelt und jeden Abend auf das Stammband übertragen
werden. Dafür konnte das permanente Inventar garantieren, dass die Daten
des Stammbandes immer tagesaktuell waren. Zudem sollte dieses Verfahren
auch zu einer tiefen Fehlerrate führen, da selten am selben Tag zwei Änderun-
gen am selben Personendatensatz vorgenommen würden.56

54 Ebd.
55 N/A: Notiz an Herrn J. Fehr, eidg. Personalamt, 1967; BIGA: Protokoll der 2. Sitzung, 1966.
56 Expertenkommission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
Modell 69

Auf der Basis dieses tagesaktuellen Stammbands sollten dann die statis-
tischen Auswertungen vorgenommen werden. Folgende Fragen würden in
Zukunft tagesaktuell beantwortbar sein: Wie viele Ausländer:innen hielten
sich in einem bestimmten Jahr im Kanton auf oder liessen sich nieder? Wie
viele von ihnen waren Kinder, wie viele Erwachsene? Um wie viele Perso-
nen hatte sich die Bevölkerung im Vergleich zum Vorjahr verändert? Welches
waren ihre Herkunftsländer? Wie viele Ausländer:innen mit einer Aufenthalts-
bewilligung waren erwerbstätig? Wie viele Ausländer:innen mit einer Nieder-
lassungsbewilligung waren erwerbstätig? In welchen Bereichen waren sie
beschäftigt? Welche Berufe übten sie aus? Es waren vorwiegend Fragen, die im
Zusammenhang mit der Struktur des Arbeitsmarkts standen.57
Im Expertenbericht wurde festgehalten, dass grundsätzlich „nur solche
Merkmale erhoben werden [dürfen], die zur einwandfreien Identifikation eines
Ausländers benötigt werden, oder die später auch mutiert werden können.“58
Darunter fielen Name, Vorname, Geburtsdatum, Zivilstand, Staatsangehörig-
keit, Beruf, Einreisedatum, Aufenthaltsort, Personalien der in der Schweiz
befindlichen abhängigen Personen, die Dauer früherer Arbeitsaufenthalte, der
fremdenpolizeiliche Status und die Sozialversicherungsnummer. Damit sollte
den Persönlichkeitsrechten der Ausländer:innen Rechnung getragen werden.
Natürlich war die Auswahl auf die wichtigsten Merkmale nicht nur eine Frage
des gesetzlichen Auftrags, sondern von wirtschaftlichen und logistischen
Überlegungen motiviert. Eine möglichst vollständige digitale Repräsentation
von Ausländer:innen war teuer. Eine Reduktion der Merkmale auf das absolute
Minimum von einigen Hundert Bytes sparte viel Geld. Der Arbeitsspeicher des
Grossrechners kostete mehrere Millionen Schweizerfranken pro Megabyte59
und für die Datensicherung wurden Dutzende von Magnetbändern benötigt,
die nur mit erheblichem Aufwand zu lagern und zu transportieren waren.
Als Identifikationsmerkmal für die Ausländer:innen sollte die Sozial-
versicherungsnummer verwendet werden. Das Bundesamt für Sozialver-
sicherungswesen (Sozialversicherungsamt) war massgeblicher Treiber hinter
dieser Entscheidung. Geplant war nicht nur die Automation der Zentralen
Ausgleichsstelle in Genf, sondern auch die Einführung eines eidgenössischen
Identitätsausweises für die gesamte Bevölkerung.60 Dafür sollten die bisherigen
acht- und neunstelligen Nummern schrittweise durch neue, einheitliche

57 Ebd.
58 Ebd.
59 Phister: Data Processing Technology and economics, 1976, S. 367.
60 Jérôme Brugger untersucht die Einführung der neuen Sozialversicherungsnummer. Siehe
Brugger: At the Dawn of Swiss E-Government, 2018.
70 Kapitel 1

elfstellige Sozialversicherungsnummern ersetzt werden. Die elfstellige Num-
mer setzte sich wie die alte aus den Anfangsbuchstaben des Nachnamens
und demografischen Angaben wie dem Geburtsdatum und dem Geschlecht
zusammen. Zusätzlich enthielt sie eine Prüfziffer. Dadurch war sie weniger
anfällig für Fehler beim Übertragen und Ablochen, die in der elektronischen
Datenverarbeitung zu Inkonsistenzen führen konnten.61
Der Expertenbericht sah darüber hinaus vor, dass die Eintragungen und
Änderungen dezentral in den Kantonen und Gemeinden erfasst und erst für
die Verarbeitung an das Rechenzentrum in Bern übermittelt werden sollten.
Es wurde damit argumentiert, dass sowohl die Ersterfassung als auch die lau-
fenden Änderungen in der Peripherie schneller auf ihre Richtigkeit hin über-
prüft werden konnten. Denn häufig seien Rückfragen an die Arbeitgeber:innen
und Vermieter:innen der Ausländer:innen nötig, um die Daten zu verifizieren.
Dabei waren die kurze physische Distanz und das Wissen um lokale Eigen-
heiten ein gewichtiges Argument. Zudem waren die Experten überzeugt, dass
sich bei einer Zentralisierung der Datenerfassung der Personalbestand in Bern
stark erhöhen würde. Wie aus den Sitzungsprotokollen hervorgeht, war die
dezentrale Erfassung vor allem für die grossen Kantone und Gemeinden ein
Anliegen, die ihre Einwohnermeldeämter und Fremdenpolizeistellen bereits
automatisiert hatten oder dabei waren, dies zu tun. Sie fürchteten, dass eine
zentrale Erfassung zu weiteren Kompetenzverschiebungen hin zur Bundesver-
waltung führen könnte.62
Die dezentrale Datenerfassung bedeutete, dass die Kantone und Gemeinden
keine Formulare mit Eintragungs- oder Änderungsmeldungen an die Fremden-
polizei schicken würden. Stattdessen sollten sie die ausgefüllten Formulare
selbständig auf ein elektronisch verarbeitbares Medium übertragen. Auf
diese Weise würden alle Eintragungs- oder Änderungsmeldungen dezentral
in den jeweiligen Stellen gesammelt und auf Lochkarten oder Magnetbänder
gespeichert. Am Ende des Monats sollten diese in einer Sammelsendung
an das Rechenzentrum geschickt werden. Das Rechenzentrum würde alle
Erfassungs- oder Änderungsmitteilungen der verschiedenen Ämter entgegen-
nehmen und laufend elektronisch verarbeiten. Wenige Tage später würden
für jedes Amt Bestandslisten ausgedruckt und statistische Auswertungen

61 Expertenkommission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
62 BIGA: Protokoll der 1. Sitzung, 1966; BIGA: Protokoll der 2. Sitzung, 1966; Basel-Stadt
automatisierte bereits in den 1960er Jahren das Kontrollbureau und verfügte ab Mitte
der 1970er Jahre über ein System, das Änderungen am Bestand der Bevölkerung am Bild-
schirm und in Echtzeit erlaubte. Kontrollbureau: Projektgruppe – Einwohnerwesen: on-
line Mutationen, 1975.
Modell 71

vorgenommen. Diese würden dann den Ämtern per Post zur Verfügung
gestellt. Zur Kadenz der Auswertungen für das Arbeitsamt und die Fremden-
polizei machte der Bericht keine Angaben. Die Fähigkeit, täglich aktuelle Aus-
wertungen ausdrucken zu können, war jedoch von Anfang an eine Anforderung,
die essenziell war für die Vision einer automatisierten Konjunktursteuerung.
Den Personalaufwand veranschlagte der Bericht mit vierzig bis sechzig
Jahresarbeitskräften, „wovon etwa zwanzig geübte Alphabet-Locherinnen“
seien müssten. Die Kosten würden sich auf über zwei Millionen Schweizer
Franken belaufen. Das war eine vage Aufwandsschätzung. Den Experten war
bewusst, dass in Zeiten eines Fachkräftemangels im Informatiksektor unklar
war, ob sich genug qualifiziertes Personal finden lassen würde.63 Zudem würde
die neue Ausländerstatistik mit diesem Budget zu einem der teuersten Auto-
mationsprojekte der gesamten zivilen Bundesverwaltung. Die Experten teilten
die Meinung der Zentralstelle nicht, dass ausreichende gesetzliche Grund-
lagen fehlen würden. Sie sahen für die erstmalige Erhebung im Statistikgesetz
vom 23. Juli 1870 eine ausreichende Grundlage. Für den Betrieb des Registers
und die Erfassung der laufenden Änderungen sei die Fremdenpolizei gemäss
Art. 25, Abs. l des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer mit ausreichenden Kompetenzen ausgestattet.64
Die im Abschlussbericht der Expertenkommission von 1967 vorgeschlagene
Lösung imaginierte nicht nur eine technische, sondern auch eine neue poli-
tische Realität: ein nationales Migrationsregime. Die Arbeitsmigration sollte
damit zentral von Bern aus gesteuert werden. Diese Vision war am Reissbrett
der Statistiker der Bundesverwaltung ausgearbeitet worden. Sie erforderte zen-
tralisierte Strukturen und nahm wenig Rücksicht auf die Realitäten der föde-
ralen Peripherie. Die Neugestaltung des Schweizer Migrationsregimes wurde
in der Expertenkommission nicht als politisches, sondern als technisches
Problem gesehen, das der anvisierten Konjunktursteuerung nachgelagert
war. Die technisch äusserst anspruchsvolle Modellierung der elektronischen

63 Der Fachkräftemangel ist in der Literatur und in den Quellen ein omnipräsenter Topos.
Es ist jedoch nicht klar, inwiefern dieser die Folge der privaten Nachfrage oder staat-
licher Interventionen war. „Eine wesentliche Rolle spielt (…) die Herabsetzung der Ver-
teidigungsaufwendung. (..) [D]aß das Wettrüsten der Nationen inzwischen einen kaum
noch zu steigernden Stand erreicht habe, und daß andererseits ein auf Wirtschaftlich-
keit bedachter Kongreß und eine ebenso eingestellte Verwaltung verschiedene Rüstungs-
programme gestrichen und nur relativ wenig neue derartige Programme in Schwung
gebracht haben.“ NA: Techniker und Wissenschaftler gesucht?, 1964.
64 Die relevante Passage enthielt jedoch nur die folgende Delegationsnorm: „Dem Bundes-
rat steht die Oberaufsicht über die Handhabung der fremdenpolizeilichen Vorschriften
des Bundes zu.“ Expertenkommission: Expertenbericht Ausländerstatistik, 1967.
72 Kapitel 1

Datenverarbeitung erschwerte es, die Kantone und Gemeinden in den
Planungsprozess einzubeziehen. Die abstrakte Darstellung blendete die poli-
tischen Konsequenzen aus, die dieses zentralisierte Personenregister und die
entsprechende Politik für alle Beteiligten haben würden. Die Probleme, die die
Planung und Umsetzung eines hoch technischen Werkzeugs, bestehend aus
Grossrechner, Programmcode, Daten, Schnittstellen und so weiter im föderalen
Migrationsregime produzieren würde, wurden bewusst aus der Aushandlungs-
zone ausgeklammert. Der Computer schien die technische Ausgestaltung des
soziotechnischen Systems vorzugeben. Das neue nationale Migrationsregime,
das mit dem neuen System einhergehen würde, wurde damit der Diskussion
entzogen. Die Technologie sollte dabei helfen, die unüberbrückbaren politi-
schen Differenzen in der Expertenkommission technisch lösbar zu machen.

Die neue Ausländerstatistik kehrt auf den Dienstweg zurück

Die Fremdenpolizei und das Arbeitsamt waren bemüht, mit der Umsetzung
der neuen Statistik zu beginnen, und erhöhten den Druck auf den Bundes-
rat. Der war zur selben Zeit damit beschäftigt, eine Botschaft zum „Volks-
begehren gegen die Überfremdung“ der Nationalen Aktion zu formulieren. Die
beiden Behörden schienen das migrationspolitische Momentum nutzen und
den Bundesrat zu einem Grundsatzentscheid drängen zu wollen. Möglichst
bald sollte auf einem kleinen Gebiet ein Probelauf für die neue Ausländer-
statistik gestartet werden. Der Probelauf sollte dann als Entscheidungsgrund-
lage für das Gesamtprojekt dienen. Noch bevor diejenigen Behörden eine
Antwort geben konnten, die vom Wirtschaftsdepartement um eine Stellung-
nahme gebeten worden waren, beantragte Mäder am 10. April 1967 für die
Fremdenpolizei zwölf Vollzeitstellen für die Einführung der neuen Ausländer-
statistik. Im selben Schreiben erwähnte er auch, dass mit dem Kreisschreiben
vom 1. Januar 1967 die statistische Erfassung der neu erteilten Aufenthalts-
bewilligungen für nicht erwerbstätige Ausländer:innen bereits zentralisiert
worden war. Für diese Massnahme sei ein Antrag zur Personalerhöhung um
zwei Vollzeitstellen bereits Mitte des vergangenen Jahres gestellt worden.65
Währenddessen bezogen alle involvierten Ämter zuzüglich der Eid-
genössischen Justizabteilung und der Eidgenössischen Finanzverwaltung Stel-
lung. Mit Ausnahme des Arbeitsamtes und der Fremdenpolizei äusserten sich
alle Behörden kritisch zum Expertenbericht: Es fehlten genaue Terminangaben

65 Mäder: Personalanstellungen, 1967.
Modell 73

und ein detailliertes Budget. In Anbetracht der hohen Kosten sei ein gut
geplanter Probelauf unabdingbar, aber in absehbarer Zeit nicht umzusetzen.
Zu viele technische und organisatorische Fragen seien noch ungeklärt. Die
Eidgenössische Finanzverwaltung stellte sogar infrage, ob der Aufwand von
25’000 Schweizer Franken für weitere Abklärungen gerechtfertigt sei.66
Der Bundesrat liess sich vom Arbeitsamt und der Fremdenpolizei nicht
unter Druck setzen und veröffentlichte am 29. Juni 1967 seinen Bericht zur
„Überfremdungsinitiative“. Er empfahl, die Initiative abzulehnen, ohne einen
Gegenvorschlag zu machen. Stattdessen kündigte er ein Massnahmenpaket
zur Begrenzung der Immigration an. Die neue Ausländerstatistik gehörte nicht
dazu. Vielmehr argumentierte der Bundesrat damit, dass eine rein statistische
Beurteilung der „Überfremdungssituation“ zu völlig falschen Schlüssen führen
würde. Es könne zwar von einer zahlenmässigen „Überfremdung“ gesprochen
werden, es sei jedoch in einem Land, „das kulturell und wirtschaftlich so viele
Beziehungen mit anderen Völkern aufweist, und das es ablehnt, den Wert der
Persönlichkeit nach Sprache, Rasse und Herkunft zu beurteilen, abwegig, in
einer statistischen Gegebenheit an sich eine Gefahr zu erblicken.“67 Vielmehr
argumentierte der Bundesrat damit, die Assimilation der Ausländer:innen zu
fördern und für die in der Schweiz aufgewachsenen ausländischen Kinder die
Einbürgerung zu erleichtern. Die Beschränkung der Immigration allein würde
das Problem nicht lösen.68
Das Vorpreschen der Fremdenpolizei schlug hohe Wellen innerhalb der
Verwaltung. Mäder und Holzer handelten ohne Autorisierung ihrer jeweili-
gen Departementsvorsteher. Deshalb kam es auch zu Unstimmigkeiten zwi-
schen dem Wirtschaftsdepartement und dem Polizeidepartement. Mit einer
verhältnismässig harschen Note wurden Mäder und Holzer angehalten, den
Dienstweg einzuhalten. Bis auf Weiteres würde keine Erhöhung des Personal-
budgets genehmigt werden. Das war ein Rückschlag für das Arbeitsamt und
die Fremdenpolizei, die in der Aushandlungszone bis dato den Takt angegeben
hatten. Von diesen Verstimmungen und vom Eingreifen des Bundesrates profi-
tierte nun das Statistikamt. Es konnte als unabhängige und unbefangene Par-
tei auftreten. Der Bundesrat beauftragte das Statistikamt, die Kosten für den
Probelauf und den Dauerbetrieb sowie die offenen technischen und organisa-
torischen Fragen abzuklären.69

66 EVD: Korrespondenz Mitberichtsverfahren, 1967; Bonvin: Mitbericht EFZ, 1967.
67 Bundesrat: Bericht des Bundesrates, 1967, S. 87.
68 Ebd., S. 69–106.
69 Huber: Notiz, 1967.
74 Kapitel 1

Die Unterbestimmtheit des Berichts und die Eile, mit der die Fremden-
polizei vorging, waren die Hauptgründe dafür, dass der Bundesrat 1967
intervenierte und die Projektleitung dem Statistikamt übertrug. Das Statistik-
amt war Teil des Eidgenössischen Departements des Inneren und damit
unabhängig vom Wirtschaftsdepartement und vom Polizeidepartement.
Es konzentrierte sich auf die Einhaltung der Verfahren und die technische
Umsetzung, und war im Gegensatz zum Arbeitsamt und der Fremdenpolizei
nicht an der Neuverhandlung des eidgenössischen Migrationsregimes auf poli-
tischer Ebene beteiligt. Mit diesem Entscheid rekonfigurierte der Bundesrat
die Aushandlungszone. Er reduzierte die Komplexität im Entscheidungsver-
fahren, indem er neue formale Strukturen einführte. Damit sollte Spielraum
für die Bewältigung neuer, komplexer Anforderungen anderer Behörden
dazugewonnen und die Legitimität der neuen Statistik vergrössert werden.
Anfang Januar 1968 begann das Statistikamt damit, die offenen Fragen aus
dem Expertenbericht zu sammeln, zu priorisieren und abzuarbeiten. Nach-
dem Holzer und Mäder viele Entscheidungen in Eigenregie gefällt hatten,
kehrte die Planung des EDV-Projekts in die gelenkten Bahnen der Verwaltung
zurück. Andere Amtsstellen wurden von Beginn an und unter Einhaltung der
üblichen Verfahren miteinbezogen. Das wurde in den Protokollen ausdrück-
lich festgehalten:

Wenn alle Punkte geklärt sind, wird die Arbeitsgruppe ihren Bericht ausarbeiten.
Dieser Bericht wird mit Sicherheit den andern interessierten Ämtern zur Ver-
nehmlassung unterbreitet. Er sollte deshalb schon vor der Abgabe mit diesen
Stellen besprochen werden. Auf diese abschliessende Beratung ist bereits beim
Abfassen des Berichts Bedacht zu nehmen.70

Als der Bundesrat am 28. Februar 1968 die bereits angekündigten Begrenzungs-
massnahmen vollzog, schien die Sorge um eine „Überfremdung“ der Schweiz
wieder abzunehmen. Wenige Tage nach dieser Verlautbarung am 16. März 1968
zog die Nationale Aktion auf Bitte des Bundesrates ihre Volksinitiative zurück.
Doch die Ruhe war nur von kurzer Dauer. Innerhalb der Nationalen Aktion
herrschte Uneinigkeit über das weitere Vorgehen. Im Mai 1968 startete der
wortgewandte Verleger James Schwarzenbach, der 1967 für die Nationale
Aktion in den Nationalrat einzog, die Unterschriftensammlung für eine zweite,
radikalere „Überfremdungsinitative“. Sie forderte, die Zahl der Ausländer:in-
nen in der Schweiz mit Ausnahme von Genf auf zehn Prozent zu reduzieren.

70 Schwarzenbach: Aktennotiz, 1968.
Modell 75

Damit hätten über 200’000 Menschen die Schweiz verlassen müssen. Im
Unterschied zur ersten Volksinitiative sollte diese nicht mehr zurückgezogen
werden können. Zudem enthielt sie genauere Formulierungen, die eine immi-
grationsfreundliche Auslegung des Verfassungsartikels erschweren sollten. Die
geforderten quantitativen Beschränkungsmassnahmen stellten auf genaueres
Zahlenmaterial ab und liessen die Diskussion um eine neue Ausländerstatistik
wieder Fahrt aufnehmen.71
Im Oktober 1968 legte das Statistikamt dem Bundesrat einen ersten, knapp
vierseitigen Vorbericht vor. Die Einschätzungen fielen kurz und diplomatisch
aus:

Die von der Fremdenpolizei und vom Arbeitsamt verlangten Statistiken lassen
sich erstellen. Die wichtigsten Meldestellen müssen die Einwohnerkontrollen
der Gemeinden sein […]. Die Fremdenpolizei amtet als zentrale Sammel- und
Kontrollstelle; sie besorgt den Verkehr mit den Kantonen und Gemeinden. Das
ESTA/ERZ führt das Ausländerregister; es nimmt die Auswertungen vor und
besorgt auch das Lochen und Prüflochen der Belege.72

Damit seien die wichtigsten offenen Fragen beantwortet. Einen Zeitplan für
den Probelauf habe man festlegen können und die Kosten würden die Schät-
zungen des Expertenberichts nicht übersteigen. Alles Weitere hätte man in
dieser kurzen Zeit nicht abklären können. Zudem müsse dieser Bericht noch
dem Arbeitsamt und der Fremdenpolizei unterbreitet werden.
Der Bundesrat beschloss die Untersuchung des Statistikamtes fortzu-
führen. Die Stellungnahmen des Polizeidepartements und des Wirtschafts-
departements seien im definitiven Bericht zu berücksichtigen. Damit wollte
der Bundesrat erreichen, dass die neue Ausländerstatistik auf allfällige
Beschränkungsmassnahmen abgestimmt wird. Zudem seien die Kosten durch
das Rechenzentrum genau zu bestimmen und ein detaillierter Zeitplan auf-
zustellen. Der regulative Eingriff durch den Bundesrat führte dazu, dass die
Energien gebündelt wurden und sich das Statistikamt, das Arbeitsamt und
die Fremdenpolizei in nur drei Monaten auf eine kompromissfähige Lösung
einigten. Im September 1969 legten sie dem Bundesrat ihren Abschlussbericht
vor:73

71 Siehe Hirt: Die Schweizerische Bundesverwaltung im Umgang mit der Arbeitsmigration,
2009, S. 13.
72 ESTA: Vorbericht, 1968.
73 Kradolfer: Tätigkeitsbericht 1969, 1970; ERZ: Mitberichtsverfahren, 1969.
76 Kapitel 1

Ein zentral geführtes Ausländerregister wird geschaffen. Die Federführung
für dieses Projekt wird der Eidg. Fremdenpolizei übertragen. […] Die Eidg.
Fremdenpolizei wird beauftragt in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für
Industrie, Gewerbe und Arbeit und dem Elektronischen Rechenzentrum der
Bundesverwaltung Zwischenberichte an den Bundesrat zu erstellen: nach den
Besprechungen mit den Kantonen und Gemeinden, nach der Aufbauphase
(Probelauf mit wenigen Kantonen während eines Jahres).74

Obwohl die Verantwortung für das Projekt der Fremdenpolizei übertragen
werden sollte, würden sich das Arbeitsamt und das Rechenzentrum an der
Planung und der Umsetzung massgeblich beteiligen können. Die Fremden-
polizei war eine kleine Behörde und verfügte nicht über die Ressourcen und
das Knowhow, um ein solches Projekt allein zu bewältigen. Dieser Vorschlag
schloss nicht nur drei Departemente – das Wirtschaftsdepartement, das Poli-
zeidepartement und das EDI – in die Umsetzung der neuen Statistik ein, son-
dern entschärfte auch den Konflikt, der zwischen der Bundesverwaltung und
den Kantonen und Gemeinden entstanden war. Die Kantone und Gemeinden
sollten nicht nur finanziell entschädigt werden, sondern auch ein Mitsprache-
recht erhalten. Es sollte ein einjähriger Probelauf durchgeführt werden, in dem
alle beteiligten Behörden auf den verschiedenen Stufen des föderalen Systems
mitreden konnten. Das Budget sollte möglichst fair auf das Rechenzentrum,
die Fremdenpolizei und die Kantone verteilt werden. Zudem enthielt der
Bericht einen Zeitplan, der nicht nur die Projektmeilensteine, sondern auch
eine „[g]eschätzte Verteilung der Ausgaben auf die kommenden Jahre“ ent-
hielt. Die Gesamtbeträge unterschieden sich nicht massgeblich von den Schät-
zungen aus früheren Berichten; man schlüsselte jedoch die Kosten genauer auf
und verteilte sie gleichmässig über die Projektphasen.75

Das neue Migrationsregime als Flussdiagramm

Dem Bericht war ein Flussdiagramm mit dem Titel „Groblösung bei Grob-
projekt“ (Abbildung 4) vom 10. Dezember 1968 angehängt. Das Dokument
wurde vom Analysten Werner Kradolfer vom Rechenzentrum erstellt und
richtete sich an Entscheidungsträger:innen, insbesondere an die Zentral-
stelle. Die einzelnen Symbole auf dem Diagramm wurden mit einer Schab-
lone von Hand gezeichnet und sind durch Linien miteinander verbunden.76

74 ESTA: Zusammenfassender Bericht, 1969.
75 Ebd.
76 Flussdiagramme wurden ursprünglich zur Beschreibung von Warenströmen verwendet,
fanden aber schnell auch in anderen Bereichen Anwendung. Monika Dommann sieht in
Modell 77

Es veranschaulichte die verschiedenen Verwaltungsabläufe, die durch die
neue Statistik abgebildet werden sollten. Im Diagramm flossen die Daten
aus der föderalen Peripherie – den Einwohnermeldeämtern der Gemeinden
(Ebene B) – direkt oder über die kantonalen Knotenpunkte – die kantonalen
Fremdenpolizeibehörden (Ebene C) – zur Fremdenpolizei (Ebene E), bevor sie
im Rechenzentrum (Ebene F bis L) elektronisch verarbeitet wurden.
Es enthielt auch Schätzungen über die Anzahl der verschiedenen Ver-
waltungsverfahren, die verarbeitet werden sollten: Am häufigsten, rund eine
Million Fälle pro Jahr, würden die kantonalen Fremdenpolizeibehörden Ände-
rungen von bereits bestehenden Bewilligungen melden. 300’000 Änderungs-
meldungen über „Einbürgerung, Tod und Eheschliessung“ würden durch die
Einwohnermeldeämter gemeldet. Von den 340’000 Neumeldungen entfielen
190’000 auf Saisonarbeitskräfte, 120’000 auf reguläre Arbeitsbewilligungen
und 30’000 auf Geburten. Änderungen konnten per Verbundkarte oder per
maschinenlesbaren Beleg gemeldet werden, während die Neumeldungen
von Datentypist:innen abgelocht und geschlüsselt werden mussten. Die
Verarbeitungsschritte im Rechenzentrum – das Nachführen des Registers
und die Zuteilung der Sozialversicherungsnummern – nahmen die untere
Hälfte des Flussdiagramms ein und bildeten auch den Aufbau der Daten-
bank ab. Die Neueintragungen, die Änderungen und die zu ergänzenden
Sozialversicherungsnummern – rund 8’000 Eintragungen pro Tag – sollten
gesammelt und täglich auf das Stammband übertragen werden.
Der Titel „Groblösung bei Grobprojekt“ deutet auf den vorläufigen Charakter
des Dokuments hin, obwohl das elektronische Register schon ziemlich detail-
liert ausgearbeitet war. Mit der gewählten Darstellungsform – das Ausländer-
register wird als Datenfluss dargestellt – lag die Emphase des Flussdiagramms
auf der technischen Umsetzung und nicht auf dem Inhalt der Daten. Die obere
Hälfte beschreibt den für Laien wesentlich einfacher zu interpretierenden
Fluss der „Papierdaten“ entlang der bekannten föderalen Institutionen. Die
untere Hälfte beschreibt die wesentlich komplizierteren elektronischen Daten
im Rechenzentrum, die im Gegensatz zum Papier auch gegen die Flussrichtung
(von oben nach unten) fliessen können.

der fortlaufenden Bewegung dieser Darstellung den Ausdruck des ingenieurwissenschaft-
lichen Paradigmas, das zum zentralen Leitmotiv der Betriebswirtschaft in der Nachkriegs-
zeit wurde: „Durch den Gebrauch von Kunststoffschablonen und Schreibmaschinen wird
auch die Aufzeichnung der Symbole selbst zum Objekt der Formalisierung und Rationa-
lisierung. Je mehr Operationen auf den charts gestrichen werden können, desto erfolg-
reicher die Rationalisierung und desto schneller der Materialfluss.“ Dommann: Handling,
Flowcharts, Logistik: Zur Wissensgeschichte und Materialkultur von Warenflüssen, 2011,
S. 90.
78 Kapitel 1

Abb. 4 Der technische Entwurf mit dem Titel „Groblösung bei Grobprojekt“ für die neue
Ausländerstatistik. (Quelle: BAR E3325-02#2013/10#146*)
Modell 79

Wie Monika Dommann aufzeigt, sind Flussdiagramme „weit davon entfernt,
bloß etwas zu repräsentieren. Sie stellen zugleich auch Diskussionsunter-
lagen, Empfehlungen, Verbesserungsvorschläge, Instruktionsanweisungen,
Lehr- und Unterrichtsmedien dar.“77 Und als Entscheidungsgrundlage, als das
es ja gedacht war, sparte das Flussdiagramm auch eine Reihe von wichtigen
Elementen der neuen Infrastruktur aus: Die für die Quotenberechnung rele-
vanten statistischen Auswertungen waren mit dem Verweis auf „Auswertungs-
passagen (Ausländer-Statistik)“ angegeben. Der Datenfluss (zurück zu den
Kantonen und Gemeinden) und die Programmlogik der elektronischen Infra-
struktur sind auf dem Flussdiagramm nicht abgebildet. Damit wurden die Sta-
tistiken, die zur Einschränkung der kantonalen Kompetenzen genutzt werden
könnten, nicht dargestellt. Man war offensichtlich bemüht, das, was zwischen
der Bundesverwaltung und der föderalen Peripherie zu Konflikten führen
könnte, auszublenden.78
Der Bericht schwieg sich zudem darüber aus, wie die drängenden recht-
lichen Fragen geklärt werden sollten. Obwohl das Statistikamt nach wie vor
der Überzeugung war, dass eine ausreichende rechtliche Grundlage weder
durch das Statistikgesetz noch durch das Bundesgesetz über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer gegeben sei, verkürzte man diese Bedenken im
Bericht auf folgende Formulierung:

Unter der Voraussetzung, dass Sie [die Bundesräte] bis Ende Januar 1970
beschliessen, dass ein zentral geführtes Ausländerregister aufgebaut werden soll
und die bestehenden rechtlichen Grundlagen dazu ausreichen, rechnen wir mit
ungefähr folgendem Terminplan.79

Die Frage, welche Gesetze geschaffen werden müssten und ob damit die Kom-
petenz der Kantone eingeschränkt würde, klammerte man damit bewusst aus
dem Bericht und aus der Aushandlungszone aus.

77 Ebd.
78 Offensichtlich deshalb, weil in der Fachpresse schon seit den frühen 1960er Jahren darauf
hingewiesen wurde, dass Flussdiagramme ausgewogen sein sollen und zwischen den ver-
schiedenen Ansprüchen vermitteln müssen. „Die Symbole dürfen keinesfalls einseitige
Anleihen enthalten, sie dürfen weder nach ausschließlich wissenschaftlichen Stand-
punkten noch nach bestimmten technischen Konzeptionen ausgerichtet sein.“ Förster-
ling: Sinnbilder für Datenflusspläne und Programmablaufpläne, 1964, S. 69.
79 ESTA: Zusammenfassender Bericht, 1969.
80 Kapitel 1

Zwischenbetrachtung

In den 1960er Jahren war die Arbeitsmigration zu einem gesellschaftlichen
Problem geworden, und der politische Druck auf die Bundesverwaltung,
dieses Problem auf nationaler Ebene anzugehen, wurde immer grösser.
Gewerkschaften und rechtsnationale politische Bewegungen forderten eine
Beschränkung der Einwanderung. Die Wirtschaft forderte Zugang zu günsti-
gen und gut ausgebildeten ausländischen Arbeitskräften. Italien, das zahlen-
mässig wichtigste Herkunftsland der Arbeitsmigrant:innen, forderte bessere
Arbeitsbedingungen und Zugang zum Sozialsystem für seine Bürger:innen.
Innerhalb der Bundesverwaltung waren das Arbeitsamt und die Fremden-
polizei für die Arbeitsmigration zuständig. Beide Behörden waren sich bewusst,
dass das föderale Migrationsregime, das auf dem Rotationsprinzip beruhte
und den Kantonen weitgehende Entscheidungskompetenzen einräumte,
keinen Bestand haben würde. Ohne eine zentrale Koordination der Arbeits-
migration würde die Schweizer Wirtschaft mittelfristig Schaden nehmen.
Man befürchtete, dass die hochqualifizierten Arbeitsmigrant:innen in Länder
abwandern würden, wo bessere Arbeitsbedingungen und höhere Löhne vor-
herrschten. Mittelfristig drohte der Zustrom von zu vielen unqualifizierten
Arbeitsmigrant:innen die Infrastruktur zu überfordern und den Struktur-
wandel der Schweizer Wirtschaft zu verzögern. Als Hauptproblem identifizierte
das Arbeitsamt das föderal und dezentral organisierte Migrationsregime. Nach
der Schweizer Verfassung lag die Zuständigkeit für die Arbeitsmigration bei
den Kantonen. Vor allem die ländlichen Kantone wehrten sich gegen eine zen-
trale Steuerung. Sie befürchteten, dass sich die Arbeitsmigrant:innen länger-
fristig niederlassen und Zugang zum Sozialsystem und zu besseren Löhnen
bekommen würden. Die Arbeitsmigration war zum Zankapfel geworden, und
eine politische Lösung, die zu einer gesamtschweizerischen Koordination
der Arbeitsmigration geführt hätte, schien angesichts der gegensätzlichen
Ansprüche der beteiligten Akteure in nützlicher Frist nicht erreichbar. Zwar
konnte der Bund in Ausnahmesituationen kurzfristig in die Kompetenzen
der Kantone eingreifen, doch bedurfte es dazu stichhaltiger Argumente und
rascher Reaktionsfähigkeit.
Eine neue Ausländerstatistik schien die (technische) Lösung zu sein, die der
Bund brauchte, um in die Autonomie der Kantone einzugreifen und sie zu einer
Steuerung der Migration zu zwingen. Mit genauen und aktuellen Migrations-
statistiken, die auf modernen Grossrechnern in kürzester Zeit berechnet
werden konnten, sollte das Verwaltungshandeln der Kantone mess- und
überprüfbar gemacht und eine nationale Koordination des Migrations-
regimes erreicht werden. Mit dem Ruf nach einer neuen Ausländerstatistik
Modell 81

verknüpften Arbeitsamt und Fremdenpolizei die Einführung modernster (und
kostspieliger) Technik in der Bundesverwaltung geschickt mit der politischen
Forderung nach einer Koordination der 25 kantonalen Migrationsregime.
Das EDV-System sollte die Steuerung der Arbeitsmigration nach wirtschaft-
lichen und sozialpolitischen Kriterien ermöglichen. Ziel war es, durch eine
Verlangsamung des Wirtschafts- und Bevölkerungswachstums die Gewerk-
schaften und die rechtsnationalen politischen Bewegungen zu besänftigen,
ohne das Angebot an qualifizierten ausländischen Arbeitskräften für die
schnell wachsende Wirtschaft abzuschneiden. Im Computer sah man ein Inst-
rument, mit dem die Verwaltung auf gesellschaftliche Problemlagen reagieren
und ihre Handlungsfähigkeit erweitern konnte.
Nach einjähriger Planung durch die Statistik- und Computerexperten des
Statistikamtes, des Arbeitsamtes und der Fremdenpolizei war 1966 klar, wie die
neue Ausländerstatistik aussehen sollte. Das neue Statistikinstrument sollte als
automatisiertes Personenregister auf einem Grossrechner im Rechenzentrum
betrieben werden. Es würde das komplexeste Automationsprojekt sein, das
das Rechenzentrum je in Angriff genommen hatte, und der Bundesrat würde
umfangreiche personelle und finanzielle Mittel für die Programmierung und
den Betrieb bereitstellen müssen. Uneinigkeit herrschte in der Frage, wer die-
ses prestigeträchtige Register führen sollte. Das Arbeitsamt und die Fremden-
polizei wollten das Register gemeinsam betreiben. Die beiden Behörden
waren für die Arbeitsmarkt- und Migrationspolitik des Bundes zuständig. Sie
erwarteten, dass die neue Ausländerstatistik aktuellere und genauere Daten
als die bestehenden Statistiken liefern würde. Dies würde es ihnen ermög-
lichen, die Konjunktur durch die Regulierung des Angebots an ausländischen
Arbeitskräften zu steuern. Auch das Statistikamt erhob Anspruch auf die
neue Statistik. Das Amt interessierte sich für das Register wegen der demo-
grafischen Daten und sah sich durch das Statistikgesetz ebenfalls berechtigt,
die neue Ausländerstatistik zu betreiben. Die Zentralstelle hatte die Oberauf-
sicht über das Rechenzentrum inne und war mit der Koordination der Auto-
mationsprojekte des Bundes betraut. Aufgrund der Grössenordnung dieses
Projekts, wollte sie diese Frage nicht eigenmächtig entscheiden und schlug
vor, eine breit abgestützte Expertenkommission einzusetzen. Die Kommis-
sion diente dazu, den Konflikt um die Betreiberfrage zu verhandeln, und dem
kostspieligen EDV-Projekt durch die Zustimmung aus der wissenschaftlichen
Gemeinschaft mehr Legitimität zu verleihen.
Um einen Betreiber und den genauen Zweck für das Register zu bestimmen,
wurde mit der Expertenkommission für die Ausländerstatistik ein neuer dis-
kursiver Raum geschaffen. Sie löste die Arbeitsgruppe ab, die den Vorschlag
ausgearbeitet hatte. Diese neue Aushandlungszone erlaubte es nicht nur,
82 Kapitel 1

die Akteurskonstellation anzupassen, sondern auch das Problem neu zu
beschreiben: Die Steuerung der Arbeitsmigration wurde als gesellschaftliche
Problemlage beschrieben, die mit einer automatisierten Statistik gelöst werden
konnte. Mit Keller wurde ein renommierter Ökonomieprofessor und Experte
für Verwaltungsautomation als Präsident eingesetzt. Mitarbeiter der Bundes-
verwaltung sowie leitende Beamte der statistischen Ämter, der Arbeitsämter,
der Fremdenpolizeibehörden und Einwohnermeldeämter aus den Kantonen
und Gemeinden stellten die restlichen Kommissionsmitglieder.
Die Diskussionen in den beiden Sitzungen der Expertenkommission drehten
sich nicht um die Frage, wer das Register zu welchem Zweck betreiben oder wie
das Register technisch aufgebaut sein solle. Für die Kantone und Gemeinden
war nicht der technische Aufbau der neuen Statistik wichtig, sondern die poli-
tische Ausgestaltung des neuen Migrationsregimes. Der Widerstand gegen den
technischen Entwurf war relativ gering. Vielmehr wurde darüber diskutiert,
wie die zukünftige Arbeitsmarkt- und Migrationspolitik der Schweiz gestaltet
werden sollte und welche Rolle die Bundesverwaltung dabei spielte. Damit
wurde die neue Ausländerstatistik an die Massnahmen zur Beschränkung der
Immigration des Bundesrates gekoppelt, ohne die Zweckbestimmung oder die
Frage nach dem richtigen Betreiber des Registers zur Diskussion zu stellen.
Die Kantone ihrerseits rechneten nicht damit, dass der Bundesrat in abseh-
barer Zeit in die Kompetenzen der Kantone eingreifen und mittels der neuen
Ausländerstatistik das Migrationsregime auf nationaler Ebene steuern würde.
Obwohl die kontroverse Schlussredaktion des Berichts der Expertenkom-
mission 1967 viel Zeit in Anspruch nahm und das Dokument an einigen Stel-
len verwässert wurde, stellte es einen entscheidenden Bezugspunkt für alle
späteren Diskussionen dar. Die Bundesverwaltung hatte mit den Kantonen
und Gemeinden eine geteilte Problembeschreibung ausgehandelt, hinter
die man nicht mehr zurücktreten konnte. Das galt auch dann noch, als sich
herausstellte, dass das Arbeitsamt und die Fremdenpolizei bereits vor der Ver-
abschiedung des Berichts ohne das Wissen der Departementsvorsteher mit
der Arbeit an der neuen Statistik begonnen hatten. Da der Bundesrat 1967
weder über die neue Ausländerstatistik noch über den Übergang zu einem
nationalen Migrationsregime entschieden hatte, erfolgte die Reaktion auf
die Verfehlungen umgehend. Der Bundesrat entzog den beiden Behörden
die Aufsicht über das Projekt und übertrug sie dem Statistikamt. Trotz der
Rolle als Projektleitung war das Statistikamt jedoch nicht mehr in der Lage,
die migrations- und wirtschaftspolitische Ausrichtung der neuen Ausländer-
statistik zu ändern. Seine Eingriffe in das Projekt betrafen hauptsächlich die
technische Gestaltung und waren von geringer Bedeutung.
Modell 83

Das Arbeitsamt und die Fremdenpolizei waren die Initiatoren und Treiber
hinter der neuen Statistik. Sie hofften, dass diese neue Statistik und das damit
verbundene automatisierte Personenregister die Verwaltungsabläufe verein-
fachen und ihre Handlungsspielräume vergrössern würden. Widerstand gegen
diese Forderungen kam nicht nur aus den Kantonen, die um ihre Souveräni-
tät in der Migrationspolitik fürchteten, sondern vor allem von anderen Stel-
len aus der Bundesverwaltung. Während der Planung der neuen Statistik lag
der Fokus auf den Zuständigkeiten und Kompetenzen, die damit einhergehen
würden. Viele wichtige Fragen, die das Sammeln, Speichern, Übertragen
und Konvertieren der Daten über Ausländer:innen und die Distribution
der Auswertungen betrafen, wurden ausgeklammert oder auf einer hohen
Abstraktionsebene verhandelt. In dem man sich auf die organisatorischen und
finanziellen Kompetenzen fokussierte, geriet der Umstand in den Hintergrund,
dass es sich bei der Planung dieses Personenregisters um einen Vorgang han-
delte, der weitreichende Auswirkungen auf die Organisation der Verwaltung
haben würde. Denn mit der computerisierten Statistik würden der Verwaltung
nicht nur neue Werkzeuge zur Verfügung gestellt, sondern Verwaltung gänzlich
neu gedacht. Anstatt von den juristischen Kompetenzen auszugehen, wurden
im Planungsprozess Daten und ihr Fluss ins Zentrum des neuen Verwaltungs-
modells gestellt. Ausgehend vom Ziel der Daten, dem datenverarbeitenden
Grossrechner, wurden manuelle und maschinelle Schnittstellen zur verein-
fachten Datenverarbeitung über die Kantons- und Gemeindegrenzen hinaus
angedacht und heterogene Verwaltungsabläufe harmonisiert und drastisch
vereinfacht. Dabei wurde wenig Rücksicht auf die herrschenden politischen
Verhältnisse genommen. Verwaltung wurde unter der Annahme imaginiert,
dass der Bundesrat in die Kompetenzen der Kantone eingreifen und ein neues,
nationales Migrationsregime etablieren würde.
Kapitel 2

Datenlogistik: Föderale Peripherie an die
elektronische Datenverarbeitung anschliessen

Der Bundesrat legte dabei grossen Wert darauf, dass klar zum Ausdruck gebracht
werde, dass es eine Konzeption unseres Amtes sei. Er wird seinen Entscheid erst
treffen, nachdem ein Vernehmlassungsverfahren mit den kantonalen Regierun-
gen und den Spitzenorganisationen der Wirtschaft durchgeführt worden ist, was
noch einige Wochen erfordern wird. Dabei handelt es sich nicht nur um einen
formellen Vorbehalt. Das Problem ist von derartiger politischer Bedeutung, dass
sich der Bundesrat materiell intensiv damit befasst, weshalb völlig offen ist, wel-
che Lösung schliesslich getroffen wird. […]
Das für die Kantone vorgesehene Kontingent wäre nach einem Schlüssel aufzu-
teilen, der den weniger entwickelten Kantonen, die sich von der Abwanderungs-
gefahr bedroht fühlen, eine relativ grössere Zuteilung gäbe. Auch die mehr oder
weniger starke Überfremdung könnte bei der Ausarbeitung dieses Schlüssels
mitberücksichtigt werden.1

Im November 1969, zwei Monate nachdem das Eidgenössische Statistische
Amt (Statistikamt) dem Bundesrat seinen Abschlussbericht zur neuen Sta-
tistik vorlegte, musste der Direktor des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe
und Arbeit (Arbeitsamt) dem Nationalrat und der Presse erklären, wie eine
schweizweite Begrenzung der Immigration mittels Kontingenten aussehen
könnte. Das war in Anbetracht der angespannten politischen Lage und der per-
sonellen Umwälzungen beim Arbeitsamt eine grosse Herausforderung. James
Schwarzenbach, Nationalrat für die Nationale Aktion gegen Überfremdung von
Volk und Heimat (Nationale Aktion), gingen die bisherigen Massnahmen zur
Beschränkung der Immigration des Bundesrates nicht weit genug. Er reichte
im Mai 1969 die zweite „Überfremdungsinitiative“ bei der Bundeskanzlei ein.
Die sogenannte „Schwarzenbach-Initiative“ forderte, dass in allen Kantonen,
ausser dem äusserst internationalen Genf, die ausländische Bevölkerung
maximal zehn Prozent ausmache. In Anbetracht eines Anteils von Auslän-
der:innen von knapp 17 Prozent hätten über 200’000 Menschen die Schweiz
verlassen müssen. Der Bundesrat war der Ansicht, dass dies aussenpolitisch
und volkswirtschaftlich grosse Schäden verursachen würde und dass die Ver-
fassung nicht der richtige Ort sei, um migrationspolitische Ziele zu verankern.
Als er am 22. September 1969 die Initiative zur Ablehnung empfahl, hatten sich

1 Grübel: Fremdarbeiterproblem, 1969.

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_004
This is an open access chapter distributed under the terms of the CC BY-NC-ND 4.0 license.
86 Kapitel 2

bereits die Gewerkschaften, die grossen Parteien, die Landeskirchen und viele
Leitmedien gegen die radikalen Forderungen der Initianten ausgesprochen.
Dass der Bundesrat keinen Gegenvorschlag zur Abstimmung brachte, war
in Anbetracht der hohen Zustimmung der Initiative bei der Bevölkerung ris-
kant und erhöhte den Druck auf das Arbeitsamt, griffige Massnahmen zur
Beschränkung der Immigration auszuarbeiten.2
Das Timing der „Schwarzenbach-Initiative“ war für das Arbeitsamt un-
günstig. Die Behörde, die bereits alle bisherigen Beschränkungsmassnahmen
ausgearbeitet hatte, befand sich in einem personellen Umbruch. Nach fast zwölf
Jahren trat Max Holzer anfangs 1969 altersbedingt als Direktor des Arbeits-
amtes zurück und übergab die Leitung an Albert Grübel, der zuvor Delegierter
des Bundesrates für Handelsverträge gewesen war. Holzer setzte sich seit Jahren
dafür ein, dass der Bund stärker in die Kompetenzen der Kantone eingreife, die
Immigration schweizweit beschränke und mehr Ausländer:innen einbürgere.
Durch den Rückgang des ausländischen Arbeitsangebots würde auch das Wirt-
schaftswachstum zurückgehen, das er für gefährlich hoch hielt. Diese Forde-
rungen waren bei den wirtschaftsstarken Kantonen äusserst unpopulär. Sie
beklagten, dass dringend benötigte Fachkräfte fehlten und forderten den unein-
geschränkten Zugang zu ausländischen Arbeitskräften. Wegen des Widerstands
der Kantone hätte die Beschränkung der Immigration durch den Bundesrat auf
dem Verordnungsweg durchgesetzt werden müssen. Nun lag es am neuen Direk-
tor, zwei unvereinbare Ziele – ein hohes Arbeitsangebot und eine Dämpfung
der Konjunktur – unter einen Hut zu bringen. Grübel suchte das Gespräch mit
den Kantonen, mit dem Parlament und den übrigen Interessenvertreter:innen.
Er hielt an der Politik seines Vorgängers fest, die Immigration schweizweit zu
beschränken, gestand den Kantonen jedoch mehr Entscheidungsgewalt bei der
Ausgestaltung der Beschränkungsmassnahmen ein und schob die Einbürgerung
der ausländischen Bevölkerung auf die lange Bank. Im November 1969 präsen-
tierte Grübel der nationalrätlichen Kommission seine Pläne zur schweizweiten
Beschränkung der Immigration, auch Globalplafonierung genannt: Das Arbeits-
amt würde basierend auf den aktuellen Arbeitsmarkt- und Sozialstatistiken
ein ökonomisch und politisch vertretbares Kontingent an Zulassungen für
ausländische Arbeitskräfte berechnen und mit den anderen Bundesbehörden

2 N/A: Das Problem der ausländischen Arbeitskräfte, 1970; Siehe Hablützel; Gilg: Beschleunigter
Wandel und neue Krisen (seit 1945), 1986, S. 821–850; Siehe Tanner: Geschichte der Schweiz
im 20. Jahrhundert, 2015, Kap. 10; Siehe Holenstein; Kury; Schulz: Schweizer Migrations-
geschichte, 2018, Kap. 16; Auch wissenschaftlich genoss das Thema Arbeitsmigration zu die-
ser Zeit grosse Aufmerksamkeit. Siehe Braun: Sozio-kulturelle Probleme der Eingliederung
italienischer Arbeitskräfte in der Schweiz, 1970; Siehe Hoffmann-Nowotny: Soziologie des
Fremdarbeiterproblems, 1973.
Datenlogistik 87

diskutieren. Halbjährlich würde mit den kantonalen Arbeitsämtern eine Kon-
ferenz abgehalten, um die Bedürfnisse der Kantone und der Wirtschaft in die
Berechnung der Quoten einfliessen zu lassen. Zu den daraus resultierenden Vor-
schlägen könnten verschiedene Interessenvertreter:innen schriftlich Stellung
beziehen, bevor der Bundesrat die definitiven kantonalen Quoten festlegen
würde. Somit hätten die Kantone trotz der schweizweiten Beschränkung einen
ausreichend grossen Handlungsspielraum.3
Das Parlament sprach sich für die neuen Beschränkungsmassnahmen und
gegen einen Gegenvorschlag zur „Schwarzenbach-Initiative“ aus. Im Gegen-
satz dazu lehnten alle deutschsprachigen Kantone mit Ausnahme von Basel-
Stadt den Übergang zur Globalplafonierung kategorisch ab. Die boomende
Wirtschaft hatte eine grosse Nachfrage nach Fachkräften geschaffen und die
wirtschaftsstarken Kantone wollten selbst darüber entscheiden, wie viele und
welche Ausländer:innen eine Arbeits- und Aufenthaltsbewilligung erhalten
sollten. Nach den Beratungen trat Grübel mit den vorgeschlagenen Mass-
nahmen an die Öffentlichkeit. Die öffentlichkeitswirksame Kritik der Kan-
tone folgte umgehend. Die Wirtschaftsverbände stimmten in die Kritik mit
ein. Just in dieser heiklen Phase musste der Vorsteher des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements (Wirtschaftsdepartement), Bundesrat Hans
Schaffner, im Dezember 1969 aus gesundheitlichen Gründen zurücktreten.
Obwohl die Vakanz bereits Mitte Dezember mit Ernst Brugger wieder besetzt
wurde, war das ein harter Schlag für die Verhandlungsposition des Bundes. Es
war die Aufgabe des Vorstehers des Wirtschaftsdepartements, die Politik sei-
nes Departements gegenüber dem Parlament, den Kantonen und der Presse
zu verteidigen. Der ehemalige Zürcher Regierungsrat Brugger war in Bern ein
Unbekannter und musste sich erst ins Dossier seines Vorgängers einarbeiten.
Grübel beschrieb die Situation im Rückblick folgendermassen:

Der Bundesrat, und zwar jedes einzelne Mitglied, wurde von den verschiedensten
Seiten bestürmt, der unmöglichen Politik unseres Amtes endlich Einhalt zu
bieten. Nationalrat Schwarzenbach beobachtete schmunzelnd, wie sich seine
Gegner in aller Öffentlichkeit zerrieben. Im Höhepunkt dieses wenig erfreu-
lichen Schauspiels gab mir kaum jemand noch eine Chance, meine Vorschläge
durchzubringen.4

Die Einschätzung von Grübel scheint etwas übertrieben gewesen zu sein.
Denn sowohl der Bundesrat als auch die meisten Interessenvertreter:innen

3 Grübel: Referat, 1970, S. 11–16; Siehe Mülli: Kontingentierung von Migration, 2016, S. 185–188;
Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, S. 112–116.
4 Grübel: Referat, 1970, S. 14.
88 Kapitel 2

wollten die Initiative, deren Zustimmung zuzunehmen schien, und ihre ver-
meintlich schädlichen Folgen um jeden Preis verhindern. Der Bundesrat
musste also wirksame Beschränkungsmassnahmen ergreifen, und das Arbeits-
amt hatte bereits Entwürfe für entsprechende Verordnungen vorbereitet.
Die medienwirksame Problematisierung der Arbeitsmigration durch die
„Schwarzenbach-Initiative“ beschleunigte zwar den Prozess der Einführung
schweizweiter Beschränkungsmassnahmen, war aber nicht die Ursache für
das neue Migrationsregime der Schweiz. Bereits Mitte der 1960er Jahre hatte
ein organisatorischer Wandel innerhalb des föderalen Migrationsregimes ein-
gesetzt. Wichtige Entstehungsvoraussetzungen waren die zunehmende euro-
päische Integration sowie innen- und aussenpolitischer Druck. Dazu gehörten
aber auch die durch Statistik und elektronische Datenverarbeitung eröffneten
Möglichkeitsbedingungen. In der Expertenkommission für die Ausländer-
statistik, in der sich Vertreter:innen der Bundesverwaltung, der Kantone und
der Gemeinden trafen, wurde in mehrjähriger Planung der Grundstein gelegt,
um 25 kantonale Migrationsregimes verwaltbar zu machen.

Die „Schwarzenbach-Initiative“ und das Ausländerregister

Während in den Medien viel über die „Schwarzenbach-Initiative“ diskutiert
wurde, ging die Verwaltung im Frühjahr 1970 ihren gewohnten Gang. Die
Bundesverwaltung stellte Anträge, der Bundesrat entschied darüber. Am
28. Januar 1970 wurde beschlossen, dass das Ausländerregister geschaffen wer-
den sollte. Der Antrag war detailliert und breit abgestützt. Der Kommentar
zum Entscheid war kurz und unaufgeregt: Die Eidgenössische Fremdenpolizei
(Fremdenpolizei) habe das Projekt in Zusammenarbeit mit dem Arbeitsamt
und dem Elektronischen Rechenzentrum der Bundesverwaltung (Rechen-
zentrum) zu leiten. Die erarbeitete Lösung sei den Kantonen und Gemeinden
zur Stellungnahme vorzulegen. Sowohl nach der Stellungnahme der Kantone
und Gemeinden als auch nach dem Probelauf von einem Jahr sei dem Bundes-
rat Bericht zu erstatten. Zudem bewilligte der Bundesrat den Antrag des
Rechenzentrums, die 1962 in Betrieb genommene IBM 7070/1401 durch eine
neue Datenverarbeitungsanlage IBM 360/65 zu ersetzen. Dadurch würden die
nötigen Kapazitäten für kommende EDV-Projekte geschaffen, unter anderem
auch für das Ausländerregister.5

5 Bundesrat: Auszug aus dem Protokoll, 1970; Bundesrat: Bericht des Bundesrates 1970, 1971,
S. 67; Zur Einführung der IBM 7070/1401 im Rechenzentrum siehe Schwery: Die Maschine
regieren, 2018, Kap. 2.
Datenlogistik 89

Der Ausführungsplan des Ausländerregisters sah vor, dass zwischen Februar
und Juni 1970 die zuständigen Stellen der Bundesverwaltung zusammen mit
den Kantonen die offenen Fragen klären und eine endgültige Organisations-
struktur festlegen würden. Von Juli 1970 bis August 1971 sollten die notwendigen
Arbeitskräfte rekrutiert, die Analyse- und Programmierarbeiten im Rechen-
zentrum abgeschlossen und die Weisungen für die Kantone erstellt werden.
Ab September 1971 würde ein Probelauf durchgeführt werden. Die Ergebnisse
des Probelaufs mussten dem Bundesrat im Dezember 1972 vorgelegt werden.
Vorausgesetzt, dass der Probelauf erfolgreich absolviert werden konnte, wür-
den ab 1973 die restlichen Kantone in das Register aufgenommen. Ab 1974
sollte das Ausländerregister eine Statistik für die ganze Schweiz liefern.6
Fremdenpolizei-Direktor Elmar Mäder begann angesichts des ambitionier-
ten Zeitplans unverzüglich damit, eine Arbeitsgruppe zusammenzustellen.
Unter dem Vorsitz von Kaspar König (Rechtsdienst Fremdenpolizei) sollten
Hans Nüesch (Statistik Fremdenpolizei), F. Degen (wissenschaftlicher Adjunkt
des Statistikamtes), Werner Kradolfer (Analyse Rechenzentrum), E. Beyeler
(Fremdenpolizei Schaffhausen), H. Geissbühler (Einwohnerkontrolle Stadt
Thun) und Adolf Ballmer (Arbeitsamt Basel-Land), der bereits der Experten-
kommission für die Ausländerstatistik angehörte, das Projekt überwachen.
Die Aushandlungszone Ausländerregister war bereit, einzig das Arbeits-
amt hatte noch keinen Vertreter bestimmt. Grübel und sein Amt waren mit
der Ausarbeitung der Beschränkungsmassnahmen voll ausgelastet. Das Aus-
länderregister hatte für das Arbeitsamt nur eine untergeordnete Priorität. Die
Festlegung der Kontingente für die Kantone, die Teil der geplanten neuen
Beschränkungsmassnahmen waren, basierten auf den alten Statistiken und
würden erst auf das Ausländerregister umgestellt, wenn verlässliche Zah-
len aus dem Register vorlagen. Erst die dringende Bitte Mäders führte dazu,
dass der Sozialstatistiker André Kipfer die Vertretung des Arbeitsamtes in der
Arbeitsgruppe übernahm. Am 9. März konnte die Arbeitsgruppe ZAR offiziell
gegründet werden und ihre Arbeit aufnehmen.7
Die Zustimmung zur „Schwarzenbach-Initiative“ wuchs in der Arbeiter:in-
nenschaft und in der ländlichen konservativen Bevölkerung, und der Bundes-
rat befürchtete, dass die Vorlage vom Volk angenommen werden würde. In der
Folge überschlugen sich die Ereignisse in der Bundeshauptstadt. Die Volks-
initiative stand ganz oben auf der Tagesordnung des Bundesrates und Grübels
Vorschläge waren zum Gebot der Stunde geworden; auch dank der tatkräftigen
Unterstützung des neuen Bundesrates Brugger. Sowohl den Kantonen als auch

6 ESTA: Zusammenfassender Bericht, 1969.
7 Mäder: Brief, 1970.
90 Kapitel 2

den Gewerkschaften wurde mehr Mitsprache bei der Bestimmung der Quote
von Arbeitsbewilligungen eingeräumt. Der Kern des Vorschlags blieb jedoch
erhalten. Der Bundesrat war sich sicher, dass nur ein entschlossenes und
medienwirksames Eingreifen in den Abstimmungskampf das Schweizer Stimm-
volk noch zu einer Ablehnung der Volksinitiative bewegen könnte. Zu diesem
Zweck beschloss er am 16. März 1970, knapp drei Monate vor der Abstimmung
vom 6. Juni 1970, die Globalplafonierung, die das Arbeitsamt seit Jahren forderte.
Mit diesen weitreichenden Massnahmen zur Beschränkung der Immigration
griff der Bundesrat nicht nur in kantonale Kompetenzen ein, sondern mischte
sich aussergewöhnlich stark in den Abstimmungskampf ein. Viele Kommenta-
tor:innen sahen darin die entscheidende Wende im Kampf gegen die Initiative.8
Bereits einen Tag nachdem der Bundesrat seinen Beschluss der Öffentlichkeit
vorgestellt hatte, lud Mäder den Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR, bestehend
aus Fremdenpolizei, Arbeitsamt und Rechenzentrum, zu einem zeitnahen
Treffen ein. Der Ausschuss sollte sich ums Tagesgeschäft kümmern, während
die Arbeitsgruppe für die strategische Ausrichtung des Ausländerregisters
zuständig war. Da sich die beiden Gruppen überschnitten, hatte der Ausschuss
einen grossen Informationsvorsprung und dominierte die Aushandlungszone
von Beginn weg. Das Treffen vom 20. März drehte sich vor allem um die Glie-
derung des Vernehmlassungspapiers für die Kantone und Gemeinden. Um
die Zustimmung zu erhöhen, wollte König das Vernehmlassungspapier so
kurz wie möglich halten und mit der Eidgenössischen Justizabteilung und der
Eidgenössischen Finanzverwaltung absprechen. Diese Behörden zeigten im
Mitberichtsverfahren eine kritische Haltung gegenüber der neuen Ausländer-
statistik. Darüber hinaus sollte dem Vernehmlassungspapier ein Fragebogen zu
den bereits erarbeiteten Formularen und statistischen Tabellen beigelegt wer-
den, um möglichst konkrete Verbesserungsvorschläge aus den Kantonen und
Gemeinden zu bekommen. Die Arbeiten gingen zügig voran. Mitte April 1970
traf sich die Arbeitsgruppe, um den Entwurf des „Berichts über die Errichtung
eines zentralen Ausländerregisters“ zu diskutieren. Einzig mit der Begründung,
warum eine verbesserte Statistik nötig sei, taten sich die Autoren des Berichts
schwer. Einerseits wollte man für die Notwendigkeit einer genaueren Statistik
argumentieren, andererseits versuchte man, den Eindruck zu vermeiden, dass
die bisher erhobene „Überfremdungsstatistik“ für die Berechnung der Quoten
zu ungenau sei. Am 29. April legte König den Bericht den Kantonen zur schrift-
lichen Stellungnahme vor.9

8 Grübel: Referat, 1970, S. 16–17; Siehe Piguet: Einwanderungsland Schweiz, 2006, S. 33.
9 König: An die Mitglieder der Arbeitsgruppe „zentrales Ausländerregister“, 1970; Wüthrich:
Notiz Nr. 1, 1970; König: Einladung, 1970.
Datenlogistik 91

Von Mai bis Juni 1970 wurden schriftliche Stellungnahmen zum Bericht,
den Formularen und statistischen Tabellen gesammelt. Zudem führte die
Fremdenpolizei mit Arbeitsämtern und Fremdenpolizeibehörden aus Kan-
tonen und Einwohnermeldeämtern aus Gemeinden an jeweils eigens dafür
organisierten Anlässen in Lausanne, Zürich, St. Gallen, Luzern und Liestal
sowie an der Jahresversammlung der Schweizerischen Vereinigung der Chef-
Beamten der kommunalen Einwohnerkontrollen in Spiez Gespräche. Die
Behörden in der kantonalen und kommunalen Peripherie hatten mannig-
faltige Wünsche. Flüchtlinge sollten erfasst werden, auch kleine Städte wollten
ihre Bestands- und Änderungsdaten automatisiert anliefern, alle Formulare
sollten mit den bestehenden Adressiermaschinen kompatibel sein und der-
gleichen mehr. Den Kantonen und Gemeinden wurde versichert, dass man auf
die meisten Wünsche problemlos eingehen könne.10
Am 7. Juni 1970 lehnten 54 Prozent der Bevölkerung die „Schwarzenbach-
Initiative“ ab. Die Stimmbeteiligung lag bei enorm hohen 75 Prozent und in acht
Kantonen wurde die Initiative angenommen. Dieses Resultat wurde von vielen
Zeitgenoss:innen so gewertet, dass der Bundesrat die sehr spät beschlossenen
Beschränkungsmassnahmen nun konsequent umsetzen müsse, da er andern-
falls das Vertrauen der Bevölkerung verlieren würde.11
Dieser Druck schien zunächst nicht auf den Schultern der Arbeitsgruppe
ZAR zu lasten. Sie folgte dem vereinbarten Zeitplan für die Automation des
Registers und verliess sich hinsichtlich der Beschränkungsmassnahmen auf
den Status quo. Bis dato arbeitete das Arbeitsamt diese im Alleingang aus
und verwendete dafür auch die eigenen Statistiken. Das schien auch bei den
im März beschlossenen Massnahmen der Fall zu sein. Deshalb brachte der
Zwischenbericht vom 27. August 1970 die Dringlichkeit von aktuellen Statis-
tiken nicht zum Ausdruck. Er hielt lediglich fest, dass das Ausländerregister
von den Kantonen und Gemeinden gut aufgenommen worden sei und sich
mit Basel-Stadt, Graubünden, Luzern und Neuenburg vier Kantone freiwillig
für einen Probelauf zur Verfügung gestellt hätten. Auch Zürich und andere
Kantone hatten ihr Interesse angemeldet, die Fremdenpolizei entschied
sich jedoch für einen ausgewogenen helvetischen Mix ohne Zürich, dem
bevölkerungsreichsten Kanton der Schweiz. Mit Basel war eine industrielle
Grossstadt mit einem modernen und bereits automatisierten Einwohner-
meldewesen, mit Graubünden ein grossflächiger und ruraler Kanton aus dem
Osten der Schweiz, mit Luzern die katholisch-konservative Innerschweiz und
mit Neuenburg ein Kanton aus der französischsprachigen Schweiz vertreten.

10 Mäder: Zwischenbericht, 1970.
11 Siehe Holenstein; Kury; Schulz: Schweizer Migrationsgeschichte, 2018, S. 320–323.
92 Kapitel 2

Den Zeitplan für das Ausländerregister würde man einhalten können. Dass
man für die technische Projektleitung bei der Fremdenpolizei kein geeignetes
Personal fand und den Automationsspezialisten Otto Schütz aus dem Rechen-
zentrum abwerben musste, fand im Bericht keine Erwähnung.12
Am 21. September 1970 besprach der Bundesrat den Bericht und trat mit
der dringenden Bitte an die Fremdenpolizei, den Probelauf zu beschleunigen.
Mit den alten Statistiken liess sich nicht genau überprüfen, wie wirksam die
Beschränkungsmassnahmen waren und ob die Kantone ihre Quoten aus-
geschöpft beziehungsweise überschritten hatten. Die Fremdenpolizei reagierte
schriftlich auf die Anfrage: Der anvisierte Zeitplan sei bereits sehr ambitioniert
und liesse sich nicht weiter beschleunigen. Die Antwort löste im Bundesrat
Unmut aus und führte zu einer Aussprache zwischen dem Bundesrat und allen
involvierten Behörden. König legte dar, dass der bereits genehmigte Zeitplan
aus technischen und organisatorischen Gründen nicht verkürzt werden könne.
Einer dieser nicht weiter spezifizierten Gründe bestand darin, dass die Auto-
mation der Zentralen Ausgleichsstelle in Genf nicht so weit fortgeschritten
war wie geplant. Die Verantwortlichen bei der Zentralen Ausgleichsstelle ver-
sicherten jedoch, dass man 1972, wenn die ersten vier Kantone den Testbetrieb
aufnehmen würden, bereit wäre, die neue elfstellige Sozialversicherungs-
nummer automatisiert nach Bern zu übermitteln. Ein anderer Grund war, dass
sich zu wenig geeignetes technisches Personal für Analyse, Programmierung,
Betrieb und Datenkonversion finden liesse.13
Die Komplexität des Projekts stieg bereits vor Beginn des eigentlichen Test-
betriebs drastisch an. Während Mäder im April 1967 noch vorpreschte und
zwölf Vollzeitstellen für die neue Ausländerstatistik beantragte, versuchte die
Fremdenpolizei Ende 1970 Tempo aus dem Projekt zu nehmen. Der Zeitplan
war knapp bemessen und bereits die Planung des Testbetriebs band mehr Res-
sourcen als erwartet. Eine Einmischung des Bundesrates hätte in den Augen
von Mäder nicht dazu beigetragen, den Zeitplan einzuhalten. Deshalb ver-
suchte er das EDV-Projekt vom Bundesrat zu isolieren, indem er sich auf die
Einhaltung der bereits vereinbarten Ziele beschränkte. Der Bundesrat zeigte
sich enttäuscht und der zweite Zwischenbericht vom 3. Dezember 1970 fiel
dementsprechend trocken aus. Der fünf Seiten lange Bericht wurde nicht
vom Fremdenpolizei-Direktor, sondern vom Vorsteher des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements (Polizeidepartement) Ludwig von Moos
gezeichnet. Er enthielt eine kurze Passage dazu, dass der erste Zwischenbericht
im Einvernehmen mit Arbeitsamt und Statistikamt Ende August fristgerecht

12 Mäder: Zwischenbericht, 1970.
13 Von Moos: Bericht, 1970; Zurflüh: Brief, 1970.
Datenlogistik 93

abgeliefert worden sei. Der Probelauf des Ausländerregisters könne aus tech-
nischen und organisatorischen Gründen nicht beschleunigt werden. Deshalb
seien die gegenwärtigen Ausländerstatistiken zu verbessern: Die Erhebungs-
rate müsse erhöht und mehr Merkmale erhoben werden. Zudem seien die
Arbeitgeber:innen und Vermieter:innen dazu zu verpflichten, den Wegzug
einer Ausländer:in unverzüglich zu melden. Sowohl für die Fremdenpolizei
als auch für das Rechenzentrum bedeutete dieser Entscheid Doppelspurigkeit
und einen grossen Mehraufwand. Die Neuerungen, die das Ausländerregister
hätte bringen sollen, mussten nun parallel für die alte und die neue Statistik
entwickelt werden. Mäder hatte zwar das Ausländerregister vom Einfluss des
Bundesrates isolieren können, der Preis dafür war jedoch hoch. Die Situation
der Fremdenpolizei und des Rechenzentrums änderte sich und der Druck
wurde stärker. Die Auswirkungen der „Schwarzenbach-Initiative“ waren damit
mittelbar im Projekt zu spüren.14

Sechs Formulare harmonisieren 25 Kantone

Mit dem Probelauf sollte insbesondere abgeklärt werden, ob die Bestandsauf-
nahme noch ergänzt oder abgeändert werden muss und ob die Mutations-
meldungen rechtzeitig und mit der erforderlichen Zuverlässigkeit eintreffen.
Da der Kanton Basel-Stadt die vom zentralen Ausländerregister benötigten
Angaben bis zum Beginn des Probelaufes auf einem maschinell les-
baren Datenträger liefern konnte, sollte es überdies möglich sein, auch die
Zusammenarbeit zwischen den eidgenössischen und kantonalen Stellen auf
dem Gebiete der elektronischen Datenverarbeitung zu erproben.15 Nach dem
Ausführungsplan des Probelaufs hätten bis September 1970 alle fremden-
polizeilichen Verwaltungsabläufe im Detail definiert und die notwendigen
Formulare für den Datenaustausch von den Kantonen und Gemeinden
genehmigt werden müssen. Von diesem Ziel war die Fremdenpolizei im
Frühjahr 1971 noch weit entfernt. Man hatte den Aufwand für die Harmoni-
sierung des schweizweiten Meldewesens eklatant unterschätzt. Da die über-
wiegende Mehrheit der 25 Kantone und Gemeinden ihre Meldesysteme nicht
automatisiert hatte, mussten sie ihre Meldungen per Post übermitteln. Darum
drehte sich der Vernehmlassungsprozess vor allem um die Gestaltung der For-
mulare und die Frage, welche Merkmale von Ausländer:innen erfasst werden
sollten. Während bereits seit dem Expertenbericht von 1967 feststand, welche

14 Von Moos: Bericht, 1970.
15 Ebd.
94 Kapitel 2

Merkmale das Arbeitsamt erheben musste, um die Quoten für den Bundes-
rat zu berechnen, waren sich die Fremdenpolizei und die Fremdenpolizei-
behörden in den Kantonen bezüglich der Merkmale nicht einig. Die kleinen
kantonalen und kommunalen Behörden erhoben nur wenige standardisierte
Merkmale und registrierten auch qualitative Merkmale und Bemerkungen,
während die grossen Behörden einen hohen Standardisierungsgrad aufwiesen
und teilweise auch eigene Statistiken erhoben. Die Fremdenpolizei war jedoch
auf eine schnelle Einigung angewiesen, um den ambitionierten Zeitplan ein-
halten zu können, und zeigte sich in der Aushandlungszone daher offen für
die Bedürfnisse der Kantone. Die Kantone wollten in erster Linie eine mög-
lichst kostenneutrale, schnelle und reibungslose Einführung des Ausländer-
registers. Im Idealfall würde das Ausländerregister die Arbeitsbelastung in den
Kantonen sogar reduzieren. Dazu müsste das Ausländerregister aber die für
die fremdenpolizeiliche Praxis relevanten Merkmale erfassen. Die Erhebungs-
merkmale, so wie sie das Arbeitsamt wünschte, waren dafür teilweise zu abs-
trakt und zu ungenau. Sie bildeten nicht die Realität der Behörden vor Ort ab,
die vor allem mit dem Ausstellen von Bewilligungen und der Kontrolle der
Fristen beschäftigt waren.16
Seit 1969 stand fest, welche Verwaltungsabläufe im Ausländerregister
abgebildet werden sollten: neue Bewilligungen, Änderungen bestehender
Bewilligungen und Meldung von „Einbürgerung, Tod und Eheschliessung“
(Abbildung 4). Um die erhobenen Daten mit der Fremdenpolizei auszu-
tauschen, sollten so wenig Formulare wie nötig zum Einsatz kommen. Ihre
Gestaltung entschied somit nicht nur über die Frage, welche Merkmale
erhoben werden sollten und welche nicht, sondern war auch entscheidend
dafür, wie künftige Verwaltungsabläufe aussehen würden. Denn sobald ein
Formular fixiert wurde, mussten 25 kantonale Behörden ihre Prozesse danach
ausrichten. Deshalb wurde in der Aushandlungszone Arbeitsgruppe ZAR
viel über die Vorschläge der Fremdenpolizei diskutiert. Die Fremdenpolizei
hatte für die Bestandsaufnahme, Geburtenmeldungen, Namensänderungen,
Einbürgerungen und weitere Verwaltungsabläufe Formulare konzipiert
und den Kantonen und Gemeinden zur Vernehmlassung vorgelegt. Seit
September 1970 wurden die Formulare entsprechend den Rückmeldungen
der Kantone und Gemeinden bereinigt, frisch gedruckt und abermals mit aus-
gewählten Gemeinden getestet. Zudem kamen im Verlauf der Diskussionen
noch neue Verwaltungsabläufe hinzu, die weitere Formulare erforderlich

16 Für eine eingehende Analyse des selektiven Zugriffs von Regierungen auf die Daten von
Bürger:innen, siehe Becker: Beschreiben, Klassifizieren, Verarbeiten. Zur Bevölkerungs-
beschreibung aus kulturwissenschaftlicher Sicht, 2008, S. 403–410.
Datenlogistik 95

machten – in Anbetracht der grossen kantonalen und kommunalen Unter-
schiede ein schwieriges Unterfangen. Allein für die Meldung von kurzfristigen
Aufenthaltsbewilligungen für ausländische Arbeitskräfte waren mehr als 120
verschiedene Formulare in Gebrauch, die zu einem einzigen zusammen-
geführt werden mussten.17
Als zentrales Medium für den Datenaustausch zwischen der Fremden-
polizei auf der einen und den Arbeitsämtern, Fremdenpolizeibehörden und
Einwohnermeldeämtern auf der anderen Seite mussten die vorgedruckten
Formulare verschiedenen praktischen Anforderungen genügen. Sie mussten
optisch klar unterscheidbar, unmissverständlich im Gebrauch und möglichst
schnell auszufüllen sein. Im Idealfall waren sie ausserdem kompatibel zu
den Adressiermaschinen, die vielerorts im Einsatz standen. Darüber hinaus
war ihre technische Gestaltung von grosser Wichtigkeit, weil sie sich sowohl
auf die Verwaltungsabläufe der Fremdenpolizei als auch auf die Arbeit des
Rechenzentrums auswirkten. Seltenere Verwaltungsabläufe, wie die Ein-
bürgerung einer Ausländer:in (Formular 6), konnten von den Behörden vor
Ort handschriftlich ausgefüllt werden. Sie mussten anschliessend von den
über 20 Datentypistinnen bei der Fremdenpolizei manuell auf Lochstreifen
übertragen werden und im Rechenzentrum per Stapelverarbeitung ins Regis-
ter eingelesen werden. Der aufwendige Teil dieser Arbeit – das sogenannte
Ablochen – fiel bei der Fremdenpolizei an. Häufige Verwaltungsabläufe wie die
Änderungsmeldung (Abbildung 5), die beispielsweise durch eine neuerliche
Kurzarbeitsbewilligung für eine bereits erfasste Ausländer:in ausgelöst wur-
den, mussten von der Fremdenpolizei hingegen nur kontrolliert und ergänzt
werden. Anschliessend konnten sie im Rechenzentrum maschinell eingelesen
und verarbeitet werden. Diese Arbeiten fielen direkt im Rechenzentrum an
und wirkten sich weniger stark auf die Arbeitsauslastung des Personals der
Fremdenpolizei aus.
Konkret enthielt das Formular 4 für die Änderungsmeldung (Abbildung 5)
in einem ersten Abschnitt Felder für Name, Vorname, Geburtsdatum, Staats-
angehörigkeit, Wohngemeinde, Meldestelle, Sozialversicherungsnummer und
Nummer des Ausländerausweises. Diese Angaben mussten in Block- oder
Maschinenschrift eingetragen werden. Jeder Meldestelle wurde eine zwei-
stellige, jeder Gemeinde gemäss dem Amtlichen Gemeindeverzeichnis eine
vierstellige Nummer zugeteilt, die ebenfalls anzugeben war. Im zweiten
Abschnitt war die Art der Mutation mit einem waagerechten Bleistiftstrich
zu kennzeichnen. Zur Auswahl standen Wegzug, Zuzug, neuer Familienstand

17 Kradolfer: Tätigkeitsbericht 1970 Ausländerregister, 1971.
96 Kapitel 2

Abb. 5 Für Änderungen am Eintrag einer bereits registrierten Person musste das
Formular 4 verwendet werden. Da dies die häufigste Meldung war, wurde das
Formular so gestaltet, dass es im Rechenzentrum per OCR maschinell eingelesen
werden konnte. (Quelle: BAR E3321-01#1985/36#103*)
Datenlogistik 97

oder Tod sowie das Datum des entsprechenden Ereignisses. Bei einer Ände-
rung des Zivilstands musste auch angegeben werden, ob die Person „ver-
heiratet“, „Schweizerin durch Heirat“, „verwitwet“ oder „geschieden“ war. Auch
das Datum und das Referenzzeichen des Verwaltungsangestellten mussten
angegeben werden. Der dritte Abschnitt enthielt die Sozialversicherungs-
nummer, das Einreisedatum, das Ablaufdatum der Bewilligung, den Aufent-
haltsstatus, den Aufenthaltszweck, den Zivilstand, die Staatsangehörigkeit
und die Wohngemeinde und musste von der Fremdenpolizei mit einer speziel-
len Schreibmaschine ausgefüllt werden. Das optische Lesegerät im Rechen-
zentrum verarbeitete die Formulardaten nur, wenn sie mit Bleistift markiert
und mit einer OCR-kompatiblen Schrift ausgefüllt waren.
Mit der Festlegung der Erhebungsmerkmale zurrte das Formular den Pro-
zess fest und brachte die Daten in einen Fluss. Peter Becker spricht in diesem
Zusammenhang von Formularen als Fliessband der Verwaltung: „Formu-
lare entstanden als Instrumente der effizienten Informationsgewinnung
und paßten sich in ihrer Komplexität den Verwaltungsverfahren an, für die
sie die notwendigen Informationen bereitstellten und die sie gleichzeitig
mit strukturierten.“18 Das war auch in der Bundesverwaltung der Fall. Das
Formular 4 strukturierte einen komplexen, arbeitsteiligen Verwaltungsablauf.
Die Konsolidierung der Formulare in der Aushandlungszone war mit grossen
Anstrengungen verbunden. Während die alten Formulare je nach Gemeinde
und Kanton von Hand oder mit Schreibmaschine ausgefüllt wurden und unter-
schiedliche Daten erfassten, normierten die neuen Formulare nicht nur in
technischer und organisatorischer Hinsicht den Prozess für die ganze Schweiz,
sondern auch in semantischer. Es wurden mit dem neuen Formular nur die
Daten erfasst, die für die Ausübung der gesetzlichen Aufgaben nötig waren.
Menschen wurden nur noch in die Kategorien eingeteilt, die ausländerrecht-
lich von Relevanz waren. Damit gingen viele Informationen verloren, die in
der föderalen Peripherie für die Kontrolle der ausländischen Bevölkerung als
wichtig erachtet wurden. In vielen Kantonen und Gemeinden wurde beispiels-
weise die Religion erfasst. Auch hinsichtlich der verwendeten Kategorien ent-
faltete das Formular eine normierende Wirkung und etablierte gewisse Werte.
Arbeitsmigrant:innen wurden unabhängig von ihrem Zivilstand gleich erfasst.
In einigen Kantonen und Gemeinden war die Migration von verheirateten

18 Becker: Formulare als „Fließband“ der Verwaltung? Zur Rationalisierung und Standardi-
sierung von Kommunikationsbeziehungen, 2009, S. 297; Er macht in den vorgedruckten
Formularen eine Evolution des Mediums aus, das sich mit der Expansion der Wohlfahrts-
staaten nach dem Zweiten Weltkrieg verbreitete.
98 Kapitel 2

Frauen nicht vorgesehen und die Erfassung deshalb erschwert.19 Diskussionen
darüber, welche Daten für die Ausübung der gesetzlichen Aufgaben not-
wendig waren, erwiesen sich als schwierig, und so wurde die Konsolidierung
der Formulare zur zeitaufwändigen Formulierung des kleinsten gemeinsamen
Nenners.
Die Tatsache, dass die Fremdenpolizei mehr Zeit als geplant bei der Fest-
legung der fremdenpolizeilichen Verwaltungsabläufe und der Formulare
brauchte, hatte einschneidende Auswirkungen auf die Arbeit des Rechen-
zentrums. Der gesamte Zeitplan für die Analyse und Programmierung des
Ausländerregisters stellte darauf ab, dass die detaillierten Vorgaben im
September 1970 vorliegen würden. Somit hätten die Analysten genügend Zeit,
die Verwaltungsvorgänge im Detail zu studieren und in einem Datenmodell
sowie als Flussdiagramme abzubilden. Denn erst mit einem konsistenten
Datenmodell und dem Programmcode, der gemäss den Flussdiagrammen
programmiert werden musste, konnte der Grossrechner die Daten sinnvoll
verarbeiten.20
Im Datenmodell wurde festgelegt, welche Merkmale erfasst und welche
Verwaltungsabläufe abgebildet werden konnten. Damit gab es bis zu einem
gewissen Grad den Handlungsspielraum der Verwaltung vor. Die Frage, wie viele
Zeichen (Bytes) für die Merkmale der Ausländer:in reserviert werden mussten,
hatte sowohl technische, finanzielle wie auch organisatorische Aspekte. Der
Arbeitsspeicher des Grossrechners für Berechnungen war begrenzt und die
Magnetbänder für die dauerhafte Speicherung des Registers kosteten Geld und
physischen Platz zur Lagerung. Deshalb wurde darauf geachtet, nur die nötigs-
ten Daten zu erfassen. Ausserdem musste für jedes einzelne Datenfeld nicht
nur ausgehandelt werden, ob es erfasst werden sollte, sondern auch, wie viel
Platz (Zeichen) ihm auf welchem Abschnitt des Records zugewiesen wurde.
So stand beispielsweise ausser Frage, dass Vornamen gespeichert werden soll-
ten. Es war jedoch nicht klar, ob 22 Zeichen dafür ausreichen würden. Sollte
ein Wohnortwechsel registriert werden und falls ja nur der letzte oder auch

19 Die Harmonisierung ersetzte in vielen Kantonen und Gemeinden die alten Formulare
und Register vollständig. In manchen Kantonen und Gemeinden wurden weiterhin
Daten erfasst, die gegen die Weisungen der Fremdenpolizei verstiessen. Mehr dazu im
Kapitel 4.
20 Das Datenmodell war nicht nur Ausgangspunkt der Programmierarbeiten, es war auch
aus anderen Gründen wichtig für die Arbeiten des Rechenzentrums. Seine Struktur und
sein Umfang hatten direkte Auswirkungen auf die Kosten für die Datenhaltung. Denn
je mehr Merkmale erhoben wurden, desto mehr Speicherplatz musste dafür reserviert
werden. Und sowohl Arbeitsspeicher im Computer als auch Magnetbänder zur Daten-
sicherung waren teuer und wurden haushälterisch eingesetzt.
Datenlogistik 99

Abb. 6 Für jede Ausländer:in standen im Ausländerregister 320 Bytes zur Verfügung. Das
Record-Layout legte fest, welche Information auf welchem Abschnitt gespeichert
wurde. (Quelle: BAR E3325-02#2013/10#190*)

der zweitletzte? Wie wird die Ausländerin erfasst, wenn sie einen Schweizer
heiratet?21 Jeder Verwaltungsablauf musste einzeln als Flussdiagramm model-
liert und mit den anderen Prozessen zu einem konsistenten Datenmodell ver-
woben werden. Die Komplexität stieg nicht nur mit jedem Verwaltungsablauf,
der abgebildet werden sollte, sondern auch mit jeder Ausnahme davon. Dazu
gehörte beispielsweise die Wiedereinbürgerung von Schweizerinnen, die vor
1953 einen Ausländer geheiratet hatten. Ihnen war das Schweizer Bürgerrecht
entzogen worden, da die Schweiz keine doppelte Staatsbürgerschaft akzep-
tierte. Bei den Ausnahmen musste jeweils abgewogen werden, ob der Aufwand
für deren Modellierung gerechtfertigt war. Damit hatte selbst die Modellierung
des Datenmodells eine normative oder sogar politische Dimension. Inwieweit
sich die Analysten und Programmierer der politisch-normativen Konsequen-
zen der ökonomischen Abwägungen bewusst waren, ist nicht bekannt.
Das finale Datenmodell (Abbildung 6) umfasste weniger Felder als die meis-
ten Einwohnermeldeämter bisher erhoben, seine Komplexität war trotzdem

21 Der umgekehrte Fall war klar. Durch die Heirat verlor die Schweizerin ihre Staatsbürger-
schaft und übernahm die ihres Mannes.
100 Kapitel 2

beachtlich. Die Stammdaten der Ausländer:in wurden auf einem Record von
320 Zeichen (Bytes) Länge gespeichert. Jedem erfassten Merkmal wurde ein
Abschnitt des Records zugewiesen. Name und Vornamen durften maximal
44 Zeichen einnehmen. Längere Namen mussten abgeschnitten (truncated)
werden. Um Platz zu sparen, wurden Angaben wie Geschlecht (männlich oder
weiblich), Zivilstand (ledig, verheiratet beziehungsweise getrennt, verwitwet
oder geschieden), Staatsangehörigkeit und so weiter nicht ausgeschrieben,
sondern geschlüsselt und als numerische Codes gespeichert.22 Die fortlaufend
gespeicherten Änderungen wurden an den Record angehängt. Das Record-
Layout formatierte die Daten und legte ihre Bedeutung fest. Gemäss Peter
Haber geht diese „aus der Definition des Datenfeldes hervor. Die Datensätze
zeigen alle die gleiche Einteilung in Segmente und Datenfelder[.]“23 Das starre
Raster ermöglichte die statistische Auswertbarkeit. Der Preis dafür war ein
Mangel an Flexibilität.
Das Datenmodell nachträglich oder während des Probelaufs zu ändern,
stellte die Analysten vor grosse Probleme. Selbst kleine Änderungen an den
Verwaltungsabläufen oder ein paar zusätzlich erhobene Felder konnten Teile
des Datenmodells und damit die Analysearbeit mehrerer Tage obsolet machen.
Aufgrund der hohen Belastung durch die laufenden Änderungen stellte das
Rechenzentrum die Arbeiten an den alten Statistiken, die der Bundesrat
gefordert hatte, zurück und schob Funktionen, die für die Ersterhebung nicht
notwendig waren, auf die lange Bank. Neben vielen kleineren Anpassungen
verzichtete man beispielsweise darauf, die Grenzgänger:innen im Ausländer-
register zu erfassen. Diese Funktionen sollten erst nach dem Probelauf geplant
und programmiert werden. Selbst mit der Programmierung der essenziellen
Teile des Ausländerregisters waren alle verfügbaren Analysten und Program-
mierer im Rechenzentrum ausgelastet. Insgesamt kamen 52 „Mann-Monate“
beziehungsweise 228 Wochen an Arbeitsaufwand zusammen. Das war beinahe
das Doppelte von dem, was der technische Projektleiter Werner Kradolfer für
das Jahr 1971 geplant hatte.24
Auch bei der automatisierten Datenübernahme gab es Probleme. In
Gesprächen mit dem Kontrollbureau Basel-Stadt stellte sich heraus, dass
die automatisierte Übernahme der Daten wesentlich aufwendiger war als
das maschinelle Einlesen oder händische Ablochen von papierenen Formu-
laren. Denn während mit sechs Formularen der analoge Datenaustausch für

22 Felder mit fest definierten Auswahlmöglichkeiten wurden numerisch repräsentiert. Die
genannten Beispiele stammten aus den finalen Formularen. FREPO: Formulare, 1971.
23 Haber: Digital past, 2011, S. 13.
24 Kradolfer: Tätigkeitsbericht 1970 Ausländerregister, 1971; Kradolfer: Tätigkeitsbericht 1971
Ausländer-Register AR 117, 1972.
Datenlogistik 101

die Mehrheit der Kantone und Gemeinden geregelt werden konnte, mussten
für jede elektronisch arbeitende Stelle neue automatisierte Schnittstellen
zur Datenübernahme programmiert werden. Jede Behörde hatte ein eigenes
Datenmodell im Einsatz, das auf die lokalen Begebenheiten abgestimmt und
im Normalfall zum Datenmodell des Ausländerregisters inkompatibel war.
Erschwerend kam hinzu, dass die Automation des Kontrollbureaus Basel-
Stadt noch nicht vollständig abgeschlossen war, was die finale Spezifikation
einer Schnittstelle zwischen den beiden Systemen erschwerte. Um sich etwas
Luft zu verschaffen, beschlossen die Fremdenpolizei und das Rechenzentrum
im April 1971 den Probelauf umzuplanen. Zuerst sollten die Kantone ins
Ausländerregister aufgenommen werden, die ihre Meldungen per Post ver-
schickten. Erst am Schluss des Probelaufs sollte Basel-Stadt, das seine Daten
auf Magnetbändern anliefern wollte, integriert werden. Um den Aufwand zu
reduzieren, beschloss die Arbeitsgruppe kurzerhand, dass während des Probe-
laufs keine weiteren kantonalen oder kommunalen Behörden die Änderungs-
meldungen automatisiert abliefern durften.25
Indem die Fremdenpolizei und das Rechenzentrum den Funktionsumfang
des Ausländerregisters bereits vor dem eigentlichen Probelauf drastisch
reduzierten, konnten sie den Zeitplan einhalten. Die Blaupausen der finalen
Formulare wurden in die Druckerei geschickt, eine ausführliche Wegleitung
für das Ausfüllen verfasst und Weisungen für den Probelauf erlassen. Am 21.
Juni 1971 meldete die Fremdenpolizei der Presse, dass der „vorgesehene Probe-
lauf termingemäss ab September 1971 während der Dauer eines Jahres durch-
geführt werden kann. Der Bundesrat hat in diesem Sinne Beschluss gefasst
und eine Verordnung über die Durchführung des Probelaufes erlassen.“26
Im Juli und August wurden im Rechenzentrum die Programmierarbeiten
abgeschlossen und die Fremdenpolizei bereitete den Probelauf im ersten Kan-
ton vor.27

Übertragungsprobleme und fehlende
Sozialversicherungsnummern im Probelauf

Der Probelauf im Kanton Luzern begann planmässig am 1. September 1971
mit einer Bestandsaufnahme aller im Kanton wohnhaften Ausländer:innen.
Dazu musste für jede Ausländer:in in jeder Gemeinde das Formular 1 aus-
gefüllt werden. Eine zwölfseitige Wegleitung unterstützte die Beamt:innen

25 Kradolfer: Brief, 1971.
26 FREPO: Pressemitteilung, 1971.
27 FREPO: Übersicht, 1971; FREPO: Wegleitung, 1971.
102 Kapitel 2

in den kommunalen Einwohnermeldeämtern dabei. Um kohärente Daten
zu erheben, sollten einige kulturelle Eigenheiten beachtet werden: „Sofern
Italienerinnen, Spanierinnen, Portugiesinnen usw., nach der Verheiratung
ihren Mädchennamen beibehalten, sind sie ebenfalls unter den Namen des
Ehemannes aufzunehmen, während der Mädchenname darunter anzugeben
ist.“28 Die Wegleitung beschrieb im Detail, was im Falle von Adelstiteln, Tibe-
ter:innen ohne Nachnamen oder komplizierter fremdsprachiger Namen zu tun
sei und illustrierte diese Fälle mit Beispielen. Auch für moralisch oder politisch
uneindeutige Situationen gab die Wegleitung klare Entscheidungshilfen. So sei
die Frage, ob die Ehefrau Schweizerin ist, unabhängig davon zu beantworten,
ob die Eheleute zusammenlebten. Staatsbezeichnungen wie China, die für
zwei verschiedene Gebiete – die Volksrepublik China und Nationalchina – ver-
wendet wurden, seien entsprechend zu bezeichnen.29 Die Wegleitung enthielt
auch eine kurze Passage zur Eintragung der Sozialversicherungsnummern:

Den im Register aufgenommenen Personen wird zum Zwecke der Identifikation
die neue elfstellige Versicherten-Nummer der AHV zugeteilt. Sofern der Aus-
länder bereits die neue elfstellige AHV-Nummer [Sozialversicherungsnummer]
besitzt, ist diese, in den übrigen Fällen die alte achtstellige Nummer anzugeben.30

Auf ausdrücklichen Wunsch des Bundesamtes für Sozialversicherungs-
wesen (Sozialversicherungsamt) hatte man sich dafür entschieden, die neue
Sozialversicherungsnummer als zentrales Identifikationsmerkmal beim Aus-
länderregister einzusetzen. Neue Sozialversicherungsnummern waren nötig
geworden, weil bereits 20 Jahre nach deren Einführung acht Millionen Num-
mern zugeteilt wurden und der Nummernkreis nicht mehr ausreichte. Aus
diesem Grund hatte sich das Rechenzentrum im Oktober 1970 an die Zentrale
Ausgleichsstelle mit der Bitte gewandt, die Zuteilung der neuen elfstelligen
Sozialversicherungsnummern so zu beschleunigen, dass man während des
Probelaufs bereits die neuen Nummern einsetzen könne. Die Zentrale Aus-
gleichsstelle in Genf versprach daraufhin, nicht nur die neuen Sozialver-
sicherungsnummern ab September 1971 zuzuteilen, sondern sie auch per
Standleitung elektronisch nach Bern zu melden.31
Bereits nach wenigen Monaten zeichneten sich ernsthafte Probleme bei
der Zuteilung der neuen Sozialversicherungsnummern ab. Im Dezember 1971
waren in den Kantonen Luzern, Graubünden und Neuenburg rund 100’000

28 FREPO: Wegleitung, 1971.
29 Ebd.
30 Ebd.
31 Ebd.; Mäder: Kreisschreiben, 1971.
Datenlogistik 103

Ausländer:innen erfasst und ins Ausländerregister übernommen worden. Für
ein Fünftel der Personen fehlte jedoch die neue Sozialversicherungsnummer.
Aufgrund der Automation des Registers in Genf war die Zentrale Ausgleichs-
stelle mit der Zuteilung in einen Rückstand von bis zu drei Monaten geraten
und konnte die vereinbarten Termine nicht einhalten. Ohne Sozialver-
sicherungsnummer konnte die Fremdenpolizei die Belege nicht an die kom-
munalen Behörden weiterleiten. Und ohne Belege konnten die Behörden den
Ausländer:innen keine Ausweise ausstellen. Das führte zu einer Mehrbelastung
für die Gemeinden und wirkte sich negativ auf die Akzeptanz des Ausländer-
registers aus. Im November 1971 eskalierte die Situation und der Direktor des
Statistikamtes wandte sich im Namen des Rechenzentrums an den Bundesrat.
Es könne nicht sein, dass die Arbeiten zur Anbindung ans Ausländerregister
zugunsten der Automation der Zentralen Ausgleichsstelle zurückgestellt wür-
den, insbesondere auch in Anbetracht der Tatsache, dass das Rechenzentrum
die Zentrale Ausgleichsstelle bei der Automation ihres Registers tatkräftig
unterstützt habe.32
Neben dem Rückstand bei der Vergabe der Sozialversicherungsnummern
durch die Zentrale Ausgleichsstelle führte auch die Automation des Kontroll-
bureaus von Basel-Stadt zu Verzögerungen im Zeitplan. Die dortigen
Programmierarbeiten dauerten länger als erwartet und die Datenübernahme
musste auf Januar 1972 verschoben werden. Erschwerend kam hinzu, dass
das Rechenzentrum seit 1971 nicht nur an einem akuten Personalmangel litt,
sondern auch der Platz in den angestammten Räumlichkeiten im Bernerhof
knapp wurde. Der Grossrechner IBM 350 Modell 65 lief an der Kapazitäts-
grenze und bei Systemabstürzen gab es keine Ausweichmöglichkeiten. Zusätz-
lich dazu gemietete Grossrechner aus zweiter Hand schufen nur kurzfristig
Abhilfe. Das Rechenzentrum musste beim Bund einen neuen Grossrechner
beantragen, obwohl die letzte grosse Ersatzinvestition erst zwei Jahre zurück-
lag. Ein langwieriger und kostspieliger Prozess, der ebenfalls personelle Res-
sourcen in Anspruch nahm.33
Diese Umstände führten dazu, dass sich der Ausschuss der Arbeitsgruppe
im Frühjahr 1972 gezwungen sah, rigoros in die Planung einzugreifen und
das Projekt zu beschleunigen. Für die Fremdenpolizei, das Arbeitsamt und
das Rechenzentrum stand fest, dass das Ausländerregister nach dem Probe-
lauf definitiv in den Regelbetrieb überführt werden sollte und ab 1973 auch

32 Kradolfer: Tätigkeitsbericht 1971 Ausländer-Register AR 117, 1972; Senglet: Brief, 1971; Stei-
ner: Brief, 1971; Brugger beschäftigt sich eingehend mit der Automation der Zentralen
Ausgleichsstelle. Siehe Brugger: At the Dawn of Swiss E-Government, 2018.
33 Kradolfer: Tätigkeitsbericht 1971 Ausländer-Register AR 117, 1972; Zollinger: Neubau, 1971.
104 Kapitel 2

die restlichen Kantone ins Register aufgenommen würden. Würde man die
endgültigen Resultate des Probelaufs abwarten und dem Bundesrat erst im
Dezember 1972 den nächsten Zwischenbericht vorlegen, könnte der ursprüng-
liche Zeitplan nicht eingehalten werden. Allein der Vordruck und die Dis-
tribution von mehreren Millionen Formularen wurden auf sechs bis acht
Monate geschätzt. Deshalb müsse der Bundesrat bereits jetzt Teile des Budgets
genehmigen und spätestens im September 1972 eine neue Verordnung für den
Regelbetrieb erlassen. Der Ausschuss war überzeugt, dass eine Verzögerung
des Ausländerregisters politisch nicht tragbar wäre. Um den neuen Zeitplan
einhalten zu können, sollten an den Formularen nur noch marginale Ände-
rungen vorgenommen und die Erfassung der Grenzgänger:innen bis auf Wei-
teres ausgeklammert werden. Damit wurden viele Rahmenbedingungen fixiert
und die Zielsetzungen der Aushandlungszone änderten sich schlagartig. Man
fokussierte sich fortan auf die Kernanforderungen und den Zeitplan.34
Der beschleunigte Zeitplan erhöhte den Druck auf alle beteiligten Stellen.
Die elektronische Übermittlung der Sozialversicherungsnummern von der
Zentralen Ausgleichsstelle in Genf und der Änderungsmeldungen aus Basel-
Stadt funktionierte noch immer nicht zufriedenstellend und der Rückstand im
Register wuchs weiter an. Das führte im Mai 1972 zu einer neuerlichen Aus-
sprache zwischen der Zentralen Ausgleichsstelle und dem Rechenzentrum.
Aufgrund der schlechten Erfahrungen mit der elektronischen Datenüber-
mittlung entschied man, dass Gemeinden grundsätzlich nur noch den Anfangs-
bestand automatisiert übermitteln durften und die Änderungen postalisch
melden mussten. Das war für viele grosse Gemeinden, die ihr Einwohnerwesen
bereist automatisiert hatten, ein Rückschritt und bedeutete Doppelspurigkeit
und Handarbeit. Nur diejenigen Kantone sollten Daten automatisch melden
dürfen, die den Zeitplan des Ausländerregisters nicht gefährden würden. Nach
Ansicht der Mitglieder des Ausschusses kam nur der Kanton Genf für die auto-
matische Meldung infrage.35
In dieser heissen Phase des Projekts verliess der technische Projektleiter
im Rechenzentrum die Aushandlungszone. Der Druck im konstant unter-
besetzten Rechenzentrum war für den Analysten Kradolfer, der das Projekt
von Beginn an begleitet hatte, zu hoch und er übergab die Projektleitung sei-
nem Stellvertreter Bruno Peterlunger. Kradolfer wechselte ins Rechenzentrum
der Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe (PTT). Obwohl er mit dem Wechsel
zu einem bundesnahen Betrieb weiterhin konsultiert und als Gast eingeladen
werden konnte, stellte sein Abgang für das Rechenzentrum einen Rückschlag

34 Wüthrich: Notiz Nr. 38, 1972.
35 Wüthrich: Notiz Nr. 43, 1972.
Datenlogistik 105

dar. Viel Knowhow ging verloren und der Arbeitsmarkt für EDV-Fachkräfte
war noch immer ausgetrocknet.
Am 11. September 1972 beantragte das Polizeidepartement beim Bundesrat,
eine Verordnung für das Ausländerregister zu erlassen. Der Antrag enthielt
einen Entwurf der Verordnung und fungierte auch als Bericht über den Probe-
lauf. Obwohl die Rückschau sehr positiv formuliert war, sprach sie die wesent-
lichen Probleme des Probelaufs an. Dieser habe es erlaubt, kritische Stellen
zu erkennen und wichtige Anpassungen am Ausländerregister vorzunehmen.
Die Erfahrungen mit Basel-Stadt hätten gezeigt, dass sich der automatisierte
Datenaustausch aufgrund der aufwendigen Programmierarbeiten nur bei gros-
sen Datenmengen rechtfertige. Somit sei die automatisierte Übertragung auf
grosse Städte zu beschränken. Die Zuteilung der neuen Sozialversicherungs-
nummern wurde als schwerwiegendstes Problem identifiziert. Jedoch könne
davon ausgegangen werden, dass die Zentrale Ausgleichsstelle im Verlauf des
Jahres die Automation abschliessen und ab 1973 auch bei grösserer Daten-
menge fristgerecht Sozialversicherungsnummern zuteilen würde. Abschlies-
send wurde festgehalten, dass sich die Qualität der Statistiken verbessert habe
und neben der Fremdenpolizei auch das Arbeitsamt, das Statistikamt, die
Eidgenössische Finanzverwaltung, die Eidgenössische Justizabteilung und die
Eidgenössische Polizeiabteilung den schweizweiten Einsatz des Ausländer-
registers befürworten würden.36
Im Kommentar zum Verordnungsentwurf wurde begründet, wieso die Ver-
gütungen für die Kantone und Gemeinden angehoben werden sollten. Man sei
davon ausgegangen, dass die Gemeinden die Meldungen mit wenigen „Strich-
markierungen“ auf einem Formular vornehmen könnten. Obwohl das in vie-
len Fällen zutreffend sei, würde der Arbeitsaufwand bei den Behörden vor Ort
steigen. Warum die automatisierten Meldungen mit denselben Pauschalen
vergütet wurden, wurde nicht weiter ausgeführt. Insgesamt befinde man sich
damit im Rahmen des ursprünglichen Budgets. Die Mehrkosten von 300’000
Schweizer Franken seien auf die hohe Teuerung und darauf zurückzuführen,
dass die Anzahl von Ausländer:innen um über 100’000 gestiegen sei und mehr
Änderungen als geplant verarbeitet werden müssten.37 Die Teuerung war zu
Beginn der 1970er Jahre tatsächlich sehr hoch und bei den Behörden vor Ort

36 Bundesrat: ZAR Verordnung, 1972.
37 Ebd.; Dass die Anzahl der Ausländer:innen trotz der Beschränkungsmassnahmen wei-
ter zugenommen hatte, verschaffte dem Ausländerregister sogar zusätzlichen Auftrieb.
Denn erst dank der neuen Statistik könne man überwachen, ob die Kantone ihre Kon-
tingente tatsächlich einhielten. Damit blieb man zwar dem ursprünglichen Ziel der Kon-
junktursteuerung verpflichtet, begann gleichzeitig jedoch schon das Ausländerregister
als Kontrollinstrument einzusetzen.
106 Kapitel 2

fiel effektiv mehr Arbeit an. Dass die in der Theorie beinahe kostenlose elekt-
ronische Übermittlung der Daten ebenfalls voll entschädigt wurde, hatte wohl
mit dem Mehraufwand in der Programmierung der Schnittstellen zu tun. Wäh-
rend man in der Planungsphase davon ausgegangen war, dass die elektronische
Übermittlung nicht nur günstiger und schneller, sondern auch weniger fehler-
anfällig sei, stellte sich im Probelauf heraus, dass das Gegenteil der Fall war.
Die Übermittlung von Daten zwischen den verschiedenen Computersystemen
des Kontrollbureaus in Basel und des Rechenzentrums funktionierte nicht
reibungslos: Die beiden Systeme mussten miteinander kompatibel gemacht
werden, was auf beiden Seiten zeitaufwendige Analyse- und Programmier-
arbeiten verursachte. Weder das Kontrollbureau noch das Rechenzentrum
hatten Erfahrung mit einer solchen Aufgabe. In einem aufwendigen und itera-
tiven Prozess mussten die Schnittstellen definiert, getestet, neu definiert und
wieder getestet werden. Erschwerend kam hinzu, dass die auszutauschenden
Daten erst feststanden, als die Formulare und das Datenmodell fixiert wurden.
Entgegen der ursprünglichen Planung wurden die papierenen Daten im Aus-
länderregister prioritär behandelt.
Die Probleme, mit denen das Ausländerregister zu kämpfen hatte, waren
nicht nur die Folge einer Verwaltung, die keine Erfahrung mit Automations-
projekten dieser Grössenordnung hatte, sondern auch Ausdruck eines orga-
nisatorischen Lernprozesses. Erst durch die Erfahrungen, die im Rahmen
des Ausländerregisters oder der Automation der Zentralen Ausgleichsstelle
gemacht wurden, wurden Strategien für den Einsatz der elektronischen
Datenverarbeitung und die Programmierung der Grossrechner entwickelt.
Kurt Steiner, Vizedirektor der Zentralstelle und Verantwortlicher für Auto-
mationsprojekte, veröffentlichte am 17. August 1972 einen Bericht zur Rolle
von Informationssystemen, also Systemen wie dem Ausländerregister, in der
Bundesverwaltung.38 Dafür wurde der Begriff „Informationssystem“ in ver-
waltungskompatible Einzelteile zerlegt: Das Personal für den Betrieb musste
von den konkreten Anwender:innen und abstrakten Anspruchsgruppen unter-
schieden werden. Die Informationsbedürfnisse mussten von den Informations-
lieferanten abstrahiert und die gespeicherten Informationen in Daten, Dateien
und Datenbanken aufgeteilt werden. Einige weitere für die Zeitgenossen:in-
nen nicht sehr eingängigen Unterscheidungen folgten im weiteren Verlauf der
Analyse. Von einem Informationssystem im engen Sinn könne erst gesprochen
werden, wenn Daten und Informationen aus einer Behörde für verschiedene

38 Das knapp 20 Seiten lange Positionspapier war als Antwort auf Alfred Hummler angelegt
und sollte die Erwartungen dämpfen, die sein Postulat im Parlament geweckt hatte. Siehe
Amtsdruckschriften, Postulat Hummler. Koordination der Informatik, 1971.
Datenlogistik 107

Zwecke und von unterschiedlichen Anwender:innen verwendet oder mit-
einander verknüpft werden. Diese „integrierte“ Informationsverarbeitung sei
jedoch noch mit einem hohen Zeitaufwand, sehr hohen Kosten und hohen
Ansprüchen an das Personal in den Fachabteilungen und den Rechenzentren
verbunden. Die Wirtschaftlichkeit solcher Investitionen liesse sich momentan
nicht bestimmen, da weder die Anforderungen an ein solches System noch die
Kosten adäquat bestimmt werden könnten. Vielmehr müsse die Bundesver-
waltung sogenannte Teil-Informationssysteme wie das Ausländerregister auf-
bauen, die über einen klar definierten Zweck verfügten. Eine zentralistische
Steuerung der elektronischen Datenverarbeitung sei in der föderal organisier-
ten Schweiz nicht umsetzbar. Vielmehr sollten die EDV-Projekte durch eine
interkantonale Koordinationsstelle unter der Schirmherrschaft des Bundes
koordiniert werden. Steiner forderte in seinem Bericht nicht nur die Gründung
der Schweizerischen Informatik Konferenz, sondern auch einen Ausbau der
Zentralstelle und die Festlegung verbindlicher technischer und juristischer
Minimalstandards. Die Sozialversicherungsnummer sollte zum zentralen
Identifikationsmerkmal für alle Verwaltungsabläufe werden. Zudem müsse der
Bundesrat eine rechtliche Ordnung schaffen, die sowohl den Datenschutz – die
Sicherung der Privatsphäre des Individuums – als auch die Datensicherung –
die Sicherung der gespeicherten Information – garantiere.39
Am 25. September 1972 folgte der Bundesrat dem Antrag des Polizeide-
partements und erliess die Verordnung über das Ausländerregister. Knapp
einen Monat später folgte die nächste Aussprache zwischen der Zentralen
Ausgleichsstelle und dem Ausländerregister, diesmal in einer grossen Runde
mit Sozialversicherungsamt, Zentralstelle, Arbeitsamt, Rechenzentrum und
Fremdenpolizei. Das Sozialversicherungsamt stellte sich auf den Standpunkt,
dass sich die Zentrale Ausgleichsstelle in erster Linie um die Unterstützung
des Sozialversicherungsamtes zu kümmern habe und erst danach weiteren
Stellen wie dem Ausländerregister oder der Militärverwaltung zur Verfügung
stehe. Die Zentrale Ausgleichsstelle hingegen zeigte sich überzeugt, sowohl das
Sozialversicherungsamt wie auch das Ausländerregister fristgerecht beliefern
zu können. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass spätestens mit der achten
AHV-Revision von 1974 ein neuer Grossrechner für die Zentrale Ausgleichs-
stelle zur Verfügung stehen sollte und die Kapazitätsengpässe überwunden wer-
den könnten. Sowohl die Fremdenpolizei wie auch die Zentralstelle hingegen
waren der Überzeugung, dass das Ausländerregister Vorrang haben müsse.
Man habe sich 1968 aufgrund der expliziten Bitte des Sozialversicherungsamtes

39 Steiner: Bericht, 1972.
108 Kapitel 2

für die Sozialversicherungsnummer als zentrales Identifikationsmerkmal ent-
schieden und die Zentrale Ausgleichsstelle habe immer wieder versichert,
die Sozialversicherungsnummern fristgerecht liefern zu können. Die Fronten
schienen verhärtet und beide Seiten stellten sich auf den Standpunkt, dass
ihre Ansprüche durch Gesetze oder Verordnungen gedeckt seien. Für die Zen-
trale Ausgleichsstelle ging es nicht um gesetzliche Kompetenzen, sondern um
finanzielle Ressourcen. Man liess durchscheinen, dass die Kapazitäten schon
vor 1974 erhöht werden könnten, wenn die Fremdenpolizei oder das Arbeits-
amt entsprechende Mittel zur Verfügung stellten. Dieser Vorschlag kam bei
der Fremdenpolizei, dem Rechenzentrum und der Zentralstelle schlecht an,
da die Kosten für das Ausländerregister bereits über den Kostenschätzungen
lagen und nicht weiter erhöht werden sollten. Das Arbeitsamt machte zum
Ende nochmals mit Nachdruck darauf aufmerksam, dass aufgrund dieser Ver-
zögerungen aktuelle Statistiken oft nicht berechnet werden konnten und die
Quoten auf Basis der alten Statistiken berechnet werden mussten. Da keine
der beiden Parteien eindeutig die Oberhand hatte und den Konflikt aufgrund
rechtlicher Befugnisse oder finanzieller Ressourcen zu ihren Gunsten hätte
entscheiden können, blieb der Konflikt in der Aushandlungszone bestehen.40
Die schleppende Zuteilung der Sozialversicherungsnummern durch die
Zentrale Ausgleichsstelle in Genf verursachte zusätzlichen Aufwand. Gleiches
galt für die technischen und organisatorischen Probleme, die die postalische
und automatisierte Datenübermittlung aus den Kantonen der Fremden-
polizei und dem Rechenzentrum bereiteten. Um den Rückstand auszu-
gleichen, sollten nur noch ausgewählte Kantone und grosse Gemeinden ihre
Daten automatisiert melden dürfen und es wurde weniger Entwicklungszeit
in den Funktionsumfang und die Benutzerfreundlichkeit investiert. Die Ein-
schränkung des Funktionsumfangs hatte weitreichende Auswirkungen. Die
wirtschaftlich und zahlenmässig sehr bedeutsame Gruppe der Grenzgän-
ger:innen sollten erst zu einem späteren Zeitpunkt integriert werden. Das
schränkte das Ausländerregister hinsichtlich der Funktionalität als Instru-
ment zur Konjunktursteuerung empfindlich ein. Im Vordergrund stand, dass
die Quotenberechnung so schnell wie möglich auf die genaueren Zahlen des
Ausländerregisters umgestellt werden konnte.
Die Arbeitsmigration war weiterhin ein wichtiges Thema in der öffentli-
chen Debatte. Der Fokus lag auf den Ausländer:innen, die sich in der Schweiz
niederlassen konnten. Im Gegensatz dazu wurden die Grenzgänger:innen
nicht als Problem wahrgenommen und waren nicht Teil der Forderung nach

40 Wüthrich: Notiz Nr. 45, 1972.
Datenlogistik 109

wirksamen Beschränkungsmassnahmen. Am 3. November 1972 reichte die
Nationale Aktion eine weitere Volksinitiative zur Begrenzung der Immigration
ein, die sogenannte „Dritte Überfremdungsinitiative“. Darin brachte sie Kri-
tik am Vorgehen des Bundesrates zum Ausdruck. Bisher zeigten die von ihm
erlassenen Beschränkungsmassnahmen nicht die erwünschte Wirkung.
Zwar war die Immigration von ausländischen Arbeitskräften, die sich in der
Schweiz niederlassen wollten, zurückgegangen. Andererseits war die Zahl
der ausgestellten Kurzarbeitsbewilligungen hoch und hatte die vom Bundes-
rat festgelegten Quoten überstiegen. Die Einhaltung der Quoten wurde von
den Kantonen nur halbherzig überwacht und die Massnahmen verfehlten die
gewünschte Wirkung. Bis Ende 1972 stieg der Anteil der Ausländer:innen auf
einen neuen Höchststand von über 17 Prozent.41

Nach der Einführung ist vor dem Ausbau

Im Frühjahr 1973 lagen die Formulare in ihrer endgültigen Form vor und
auch die Wegleitung wurde entsprechend den Erfahrungen des Probelaufs
angepasst. Sie wurden der Druckerei übergeben und würden bald in der föde-
ralen Peripherie verteilt werden. Die Fremdenpolizei war damit beschäftigt,
die restlichen Kantone an das Ausländerregister anzuschliessen. Jeden Monat
kamen im Schnitt knapp zwei Kantone und unzählige Gemeinden hinzu, deren
Behördenchefs informiert und deren Personal geschult werden musste. Dar-
über hinaus unterschieden sich die informationellen Bedürfnisse der neuen
Stellen und sie forderten für ihre Zwecke angepasste Tabellen und Listen. Das
Rechenzentrum hingegen konnte seine Arbeitsbelastung ein wenig reduzie-
ren. Ab April lagerte man das automatisierte, optische Einlesen der Änderungs-
meldungen an das Rechenzentrum des Eidgenössischen Militärdepartements
aus. Und da man sich dazu entschlossen hatte, vorerst auf den automatisierten
Anschluss weiterer Kantone und Gemeinden zu verzichten, konnten sich die
Programmierer auf die Konsolidierung und Weiterentwicklung der Statistiken,
Tabellenprogramme und Listen konzentrieren.42
In der zweiten Jahreshälfte 1973 stieg die Arbeitsbelastung für das Rechen-
zentrum wieder sprunghaft an. Die Zuteilung der Sozialversicherungs-
nummern durch die Zentrale Ausgleichsstelle in Genf verlief sehr langsam und,
was noch viel schlimmer war, war fehleranfällig. In gewissen Fällen lagen auch
nach mehreren Monaten keine, nur die alte achtstellige oder gleich mehrere

41 Siehe Piguet: Einwanderungsland Schweiz, 2006, S. 40.
42 Peterlunger; Schönbein: Jahresbericht 1973 ZAR, 1974.
110 Kapitel 2

neue Sozialversicherungsnummern für eine einzelne Person vor. Viele Kan-
tone verlangten Bestandslisten der Ausländer:innen, um die verspätet oder
fehlerhaft zugeteilten Sozialversicherungsnummern bereinigen zu können.
Bei den bevölkerungsreichen Kantonen konnten diese mehrere Tausend Sei-
ten umfassen. Das Rechenzentrum und die Eidgenössische Drucksachen- und
Materialzentrale mussten sich nicht nur um die Logistik von Zehntausenden
Ausdrucken kümmern, die Druckaufträge banden auch viel Rechenzeit auf
dem Grossrechner. Es dauerte knapp eine Stunde, um 1’000 Seiten auszu-
drucken. Um den Arbeitsumfang der Druckerei und des Grossrechners zu
reduzieren, schlug das Rechenzentrum vor, die Bestandslisten auf handlichen
Mikrofiches auszuliefern. Der gesamte Bestand an Ausländer:innen würde sich
dabei auf weniger als 200 Mikrofiches unterbringen lassen. Bei der Fremden-
polizei wurde der Vorschlag wohlwollend zur Kenntnis genommen, stand
jedoch nicht zuoberst auf der Prioritätenliste. Viel drängender schien das Pro-
blem, dass sich die neue und die alte Arbeitsmarkt- und Sozialstatistik kaum
vergleichen liessen, da die Erhebungsgrundlagen in den vergangenen zwei
Jahren bei beiden Statistiken geändert worden waren. So würde es schwer wer-
den, die höhere Zuverlässigkeit des Ausländerregisters im Abschlussbericht zu
belegen.43
Im Dezember 1973 arbeitete das chronisch unterbesetzte Rechenzentrum
bereits wieder an seiner Kapazitätsgrenze. Neben Basel-Stadt waren zwischen-
zeitlich auch Genf und die Städte Bern und Lausanne zur automatisierten
Meldung übergegangen. Die immer noch fehleranfällige automatische Daten-
übernahme, zahlreiche kleine Änderungen an den Erhebungsmerkmalen und
der insgesamt stark angewachsene Datenbestand liessen den Arbeitsaufwand
wieder stark ansteigen. Als Entlastungsmassnahme forderte das Rechen-
zentrum einen Automationsmitarbeiter bei der Fremdenpolizei einzusetzen.
Viele der Fragen aus den Kantonen und Gemeinden seien organisatorischer
Natur und würden die fremdenpolizeiliche Arbeit betreffen. Eine Stelle zu
schaffen, die über ausreichend technisches Fachwissen verfügte, um Fragen
an die richtige Stelle weiterzuleiten oder eigenständig zu beantworten, würde
die Arbeitsbelastung des Rechenzentrums stark reduzieren. Die Fremden-
polizei begrüsste den Vorschlag und informierte das Rechenzentrum darüber,
dass sich der neue Leiter des Ausländerregisters in Zukunft persönlich um die
Anliegen der Kantone und Gemeinden kümmern würde.44
Mit dem Start des Regelbetriebs wurde nicht nur eine Leitung für das
Ausländerregister bestimmt, das Kader der Fremdenpolizei wurde generell

43 Horber: Brief, 1973; N/A: Gesammelte Korrespondenz, 1973–1974.
44 Horber: Brief, 1973; N/A: Gesammelte Korrespondenz, 1973–1974.
Datenlogistik 111

verjüngt. Zum Jahresbeginn 1974 löste Guido Solari nach über 17 Jahren Mäder
an der Spitze der Fremdenpolizei ab. König, der bisherige Leiter des Rechts-
diensts und Vorsitzende der Arbeitsgruppe ZAR, stieg zum Vizedirektor auf.
Kipfer, der bis dato das Arbeitsamt in der Arbeitsgruppe vertrat, übernahm die
Leitung des Ausländerregisters. Die Veränderung an der Spitze der Fremden-
polizei zeugte nicht nur von einem Generationenwechsel, sondern war auch
Ausdruck der zunehmenden Bedeutung des Ausländerregisters innerhalb und
ausserhalb der Fremdenpolizei. Mit den Zahlen aus dem Ausländerregister
konnten nicht nur die für die Kantone wichtigen Quoten berechnet werden,
dank der harmonisierten Erhebungsgrundlagen liessen sie auch Vergleiche
zwischen den Kantonen zu.45
Am 28. März, zwei Monate früher als geplant, wurde die Bestandsaufnahme
aller Ausländer:innen im Ausländerregister abgeschlossen. Die Fremdenpolizei
und das Rechenzentrum werteten das nicht nur als grossen Erfolg, sondern
auch als Ende der Einführung. 1’493’573 Personen waren im Ausländerregister
erfasst worden und der Vollbetrieb mit allen Kantonen lief ohne nennens-
werte Zwischenfälle. Seit dem Jahreswechsel waren pro Tag über 6’000 Ände-
rungen verarbeitet worden, wovon rund 4’000 optisch, 1’200 automatisiert und
der Rest manuell erfasst worden waren. Die Ausgabe der Personenlisten zur
Bestimmung der Sozialversicherungsnummern auf Mikrofiches war in Arbeit
und etliche der 120 statistischen Tabellen wurden überarbeitet oder neu-
gestaltet. Darüber hinaus würden auch die Stadt Zürich und die Stadt Bern
ihre Änderungen im Verlauf des Jahres automatisiert melden können.
Nach der Einführung des Ausländerregisters wurde die Zusammenarbeit
zwischen der Fremdenpolizei und dem Rechenzentrum in der Arbeitsgruppe,
im Ausschuss und in zahlreichen Ad-hoc-Besprechungen weiter vertieft.46
Das Ausländerregister hatte noch eine Reihe von Kinderkrankheiten, die aus-
gebügelt werden mussten. Die Ansprüche an das Ausländerregister war hoch,
sowohl verwaltungsintern als auch in der Aussenwahrnehmung. Dafür waren
auch die Zentralstelle und das Arbeitsamt verantwortlich. In der Publikation
Verwaltungs-Praxis, eine wichtige Fachzeitschrift für Verwaltungsexpert:in-
nen in der Schweiz, berichtete Steiner 1973 vom Ausländerregister als einem

45 N/A: Gesammelte Korrespondenz, 1973–1974; Peterlunger; Schönbein: Jahresbericht
1974 ZAR, 1975.
46 Obwohl das Rechenzentrum Kipfer als Kontaktstelle für Kantone und Gemeinden sehr
schätzte, bemängelte es die fehlende technische Expertise des Statistikers in Sachen der
elektronischen Datenverarbeitung. Dies hätte zahlreiche direkte Gespräche mit den Kan-
tonen und Gemeinden nötig gemacht und die Belastung für das Rechenzentrum und den
EDV-Projektleiter Kradolfer sei zu hoch. ERZ: Jahresbericht 1974, 1975.
112 Kapitel 2

zentralen Arbeitsgebiet und gutem Beispiel.47 Die Schweizer Delegation gab
an der zwölften Internationalen Konferenz der Arbeitsstatistiker der Inter-
nationalen Arbeitsorganisation im Jahr 1973 zu Protokoll:

In Switzerland, employment statistics will be produced on the basis of the forth-
coming general census of enterprises and the new statistics on foreigners will
make it possible to obtain current data on the number of foreign workers in the
country.48

Kipfer war bereits bei der elften Internationalen Konferenz der Arbeits-
statistiker der Internationalen Arbeitsorganisation im Jahr 1966 Teil der
Schweizer Delegation und verfolgte die internationale Entwicklung sehr
genau. In Anbetracht der Tatsache, dass viele westeuropäische Länder zu
einer restriktiven Immigrationspolitik übergegangen waren, verschob sich der
Fokus von der Steuerung der internationalen Arbeitsmigrationsströme hin zur
Überwachung der ausländischen Bevölkerung. Dies spiegelte sich auch in den
Beiträgen in Fachzeitschriften über Projekte der Verwaltungsautomation aus
dem In- und Ausland. Eine Studie betraf die Einführung des Fernzugriffs in
Echtzeit beim Ausländerzentralregister in der Bundesrepublik Deutschland.
Es verfügte bereits über Bildschirmterminals, die den Fernzugriff in Echtzeit
erlaubten, und machte damit laut eigenen Angaben sehr gute Erfahrungen.
Fremdenpolizeiliche Aufgaben wie Adressnachforschungen würden ent-
scheidend vereinfacht und beschleunigt. Diese Technologie würde gemäss der
Studie nicht nur für die Fremdenpolizei und für das Rechenzentrum grosses
Entwicklungspotenzial bieten, sondern auch für andere Behörden. So könne
beispielsweise das Grenzwachkorps für Passkontrollen in wenigen Augen-
blicken auf tagesaktuelle Personendaten zugreifen.
Neben dieser Studie zu technologischen Innovationen wurden auch Dinge
bearbeitet, die während der Einführung liegen geblieben waren. Der Analyst und
Programmierer Peterlunger beschäftigte sich während eines vollen Personen-
monats mit dem Einbezug der Grenzgänger:innen ins Ausländerregister. Er
schlug verschiedene Varianten vor, die er in der Folge der Arbeitsgruppe ZAR
präsentierte: Entweder könne man ein Zentrales Grenzgängerregister analog
dem Ausländerregister aufbauen oder aber die Grenzgänger:innen mit der
Anpassung der Erhebungsmerkmale direkt ins Ausländerregister integrie-
ren. Falls man sich für ein Zentrales Grenzgängerregister entscheiden würde,

47 Steiner: Zum Stand der elektronischen Datenverarbeitung in der Bundesverwaltung,
1973; Die Verwaltungs-Praxis wurde von dem Verwaltungswissenschaftler Pius Bischof-
berger herausgegeben, der selbst wichtige Beiträge zur Rationalisierung der Verwaltung
leistete. Bischofberger; Germann; Ruffieux (Hg.): Verwaltung im Umbruch, 1972.
48 ILO: Report Of The Twelth International Conference Of Labour Statisticians, 1973.
Datenlogistik 113

könnte man Erfahrungen mit dem Fernzugriff in Echtzeit sammeln und sie
in einem späteren Schritt auf das Ausländerregister übertragen. An Aus- und
Umbauperspektiven für das grösste elektronische Personenregister der
Schweiz fehlte es den Verantwortlichen beim Ausländerregister nicht – nur die
Rolle als konjunkturpolitisches Steuerungsinstrument trat damit immer mehr
in den Hintergrund.49

Zwischenbetrachtung

Am 28. Januar 1970 bewilligte der Bundesrat mehrere Millionen Schwei-
zer Franken für einen neuen Grossrechner für das Rechenzentrum und den
Probebetrieb des Zentralen Ausländerregisters (Ausländerregister) mit vier
Kantonen. Die finanziellen und materiellen Voraussetzungen für das neue
Register waren damit geschaffen. Die Projektleitung und der Betrieb wurden
der Fremdenpolizei übertragen, unter der Bedingung, das Automationsprojekt
in Abstimmung mit dem Arbeitsamt und dem Rechenzentrum zu leiten, die
Kantone und Gemeinden in den Prozess miteinzubeziehen und dem Bundes-
rat regelmässig Bericht zu erstatten. Fremdenpolizei-Direktor Mäder setzte
diese Vorgabe um, indem er eine Arbeitsgruppe einsetzte. Am 9. März nahmen
die Vertreter der Bundesverwaltung und der kommunalen sowie kantonalen
Behörden ihre Arbeit auf. Abgesehen von einer gewissen personellen Kontinui-
tät unterschied sich die Arbeitsgruppe ZAR wesentlich von der Experten-
kommission für die Ausländerstatistik von 1966. Die Gruppe war viel kleiner,
traf sich häufiger und in kürzeren Abständen. Allerdings übernahm sie eine
ähnliche strategische Funktion. Formal war sie für alle Entscheidungen über
die Ausgestaltung des Registers und den Probebetrieb zuständig. Die konkre-
ten technischen Details wurden nicht in der Arbeitsgruppe ausgearbeitet, son-
dern in ihrem Ausschuss, der sich aus zwei Mitarbeitern der Fremdenpolizei
und je einem Vertreter von Arbeitsamt und Rechenzentrum zusammensetzte.
Auf diese Weise schuf die Fremdenpolizei eine sehr flexible Aushandlungs-
zone, in der das Projekt zügig vorangetrieben werden konnte, ohne auf die
Unterstützung der Kantone und Gemeinden verzichten zu müssen.
Diese Flexibilität war notwendig geworden, weil der Bundesrat als Reaktion
auf die „Schwarzenbach-Initiative“ am 16. März 1970 strengere Einreisebestim-
mungen erlassen hatte, die sich auf statistische Daten des Ausländerregisters
stützen sollten. Die Initiative forderte eine Beschränkung des Ausländeranteils
auf zehn Prozent, womit mehrere hunderttausend Ausländer:innen das Land

49 N/A: Gesammelte Korrespondenz, 1973–1974; Peterlunger; Schönbein: Jahresbericht
1974 ZAR, 1975; ERZ: Jahresbericht 1974, 1975.
114 Kapitel 2

hätten verlassen müssen und massiver wirtschaftlicher Schaden entstanden
wäre. Obwohl die Initiative am 7. Juni vom Volk abgelehnt wurde, wollte der
Bundesrat die Versprechen, die er im Vorfeld der Initiative gemacht hatte, zügig
einlösen und drängte auf eine rasche Umsetzung des Ausländerregisters. Die
Arbeitsgruppe antwortete dem Bundesrat, dass der ohnehin schon ehrgeizige
Zeitplan unmöglich beschleunigt werden konnte. Sie argumentierte, dass die
neuen Einreisebestimmungen vorübergehend auch mit den vorhandenen Sta-
tistiken umgesetzt werden könnten. Dies führte jedoch nicht zu der erhofften
Entlastung des Projekts. Die bestehenden Statistiken mussten überarbeitet
werden, ohne dass dem Automationsprojekt für die geplanten Arbeiten am
Ausländerregister mehr Zeit eingeräumt wurde. Vernehmlassungs- und Ent-
scheidungsverfahren, die normalerweise Monate oder Jahre dauern, wurden
in wenigen Wochen durchgeführt. Dabei musste die Arbeitsgruppe bei der
Gestaltung des Probelaufs die technischen Anforderungen des Automations-
projekts und die politischen Forderungen der Kantone unter einen Hut brin-
gen. Aus technischer Sicht war es wichtig, dass sowohl kleine als auch grosse
Kantone am Probelauf teilnehmen und die automatisierte sowie die papier-
gebundene Datenübermittlung getestet würden. Aus politischer Sicht mussten
sowohl deutsch- als auch französischsprachige, städtische und ländliche sowie
katholische und reformierte Kantone vertreten sein. Während der Ausschuss
der Arbeitsgruppe mit Vertretern dieser Kantone bilateral die konkreten Aus-
tauschformate und -prozesse festlegte, wurden die Kantone nach und nach an
das Ausländerregister angeschlossen.
In dieser Zeit waren die Akteurskonstellationen in der Aushandlungszone
fluide und die gemeinsamen Ziele nur von kurzer Dauer. Die für die EDV
notwendige Vereinheitlichung der kantonalen und kommunalen Erfassung
von Ausländer:innen führte zu erheblichen Konflikten. Ohne eine erkenn-
bare langfristige Strategie wurden die Probleme gelöst, die zuoberst auf der
Tagesordnung standen. Verschiedene technische und organisatorische Aus-
handlungsprozesse überlagerten sich und schufen gegenseitige Abhängig-
keiten. Während in der Expertenkommission für die Ausländerstatistik der
Abschlussbericht zum Medium des Aushandlungsprozesses wurde, waren
es in der Arbeitsgruppe zum einen die Datenflussmodelle und zum anderen
Austauschformate und Schnittstellen zwischen den Behörden, mit denen die
Verwaltungsprozesse abgebildet wurden. Die Formulare für die postalische
Übermittlung der Daten von den Kantonen und Gemeinden an die Fremden-
polizei spielten dabei eine zentrale Rolle. Sie boten technisch weniger ver-
sierten Akteuren eine semantische Plattform, um die technische Gestaltung
des Registers zu diskutieren.
Datenlogistik 115

Selbst vermeintlich unproblematische technische Anforderungen konnten
das Projekt vor grosse Probleme stellen. Die Anforderung, die neue Sozial-
versicherungsnummer als eindeutige Kennung für Ausländer:innen zu ver-
wenden, hatte unerwartete Folgen. Die Zentrale Ausgleichsstelle in Genf war
seinerseits damit beschäftigt, sein Register im Rahmen der Umstellung auf die
neue elfstellige Sozialversicherungsnummer zu automatisieren. Dadurch wur-
den die beiden Projekte aneinandergekoppelt und das Sozialversicherungs-
amt, das der Zentralen Ausgleichsstelle vorstand, wurde ebenfalls Teil der
Aushandlungszone. Das Rechenzentrum versuchte, Synergien zwischen den
beiden Projekten zu nutzen, während das Sozialversicherungsamt bemüht
war, seine Verhandlungsposition im Poker um die EDV-Mittel zu verbessern.50
Erschwerend kam hinzu, dass das Rechenzentrum personell unterbesetzt war
und der Grossrechner an der Kapazitätsgrenze arbeitete. Als der technische
Projektleiter des Rechenzentrums kündigte, wagte die Fremdenpolizei einen
Befreiungsschlag. Am 11. September 1972 beantragte sie beim Bundesrat die
Verstetigung des Ausländerregisters, einschliesslich einer Erhöhung des Bud-
gets und der Entschädigung für die Kantone und Gemeinden. Dies entspannte
die Zusammenarbeit mit der föderalen Peripherie. Auf die Verteilungskämpfe
der verschiedenen Akteure innerhalb der Bundesverwaltung um die Ressour-
cen des Rechenzentrums hatte dies jedoch wenig Einfluss.
In den Aushandlungsprozessen zwischen der föderalen Peripherie und den
Bundesbehörden wurde das Ausländerregister laufend angepasst. Um die kan-
tonalen und kommunalen Behörden zu integrieren, wurden ihre Strukturen
analysiert und ihre Bedürfnisse erfasst. Dabei wurde eine geteilte Problem-
beschreibung entwickelt und das Ausländerregister wandelte sich von einem
statistischen Instrument, das Daten zum Arbeitsmarkt und zur Bevölkerungs-
struktur lieferte, hin zu einem Instrument für fremdenpolizeiliche Kontroll-
aufgaben. Infolgedessen verlagerte sich der Schwerpunkt von den aggregierten
Daten auf die individuellen Daten von Ausländer:innen. Diese Entwicklung
wurde durch ein fremdenfeindliches politisches Umfeld beschleunigt, das
die konsequente Umsetzung einer als „Globalplafonierung“ bekannten
Migrationspolitik forderte. Deshalb wurde das Ausländerregister bereits im
Testbetrieb für die migrationsrechtliche Kontrolle von Ausländer:innen ein-
gesetzt und verwaltete 1974 bereits zwei Millionen Personendatensätze.

50 Der Kanton Basel-Stadt war ebenfalls mit der Automation des Einwohnerregisters
beschäftigt. Dort konnten die Verzögerungen jedoch im Rahmen gehalten werden, da die
beiden Automationsprojekte nicht aneinandergekoppelt wurden.
Kapitel 3

Rationalisierung: Per Bildschirmterminal die
Fremdenpolizei ins Rechenzentrum holen

Bei der Neuprogrammierung des ZAR ist gestützt auf die bisherigen Erfahrungen
die Zahl der für die Erfassung der verschiedenen Ausländermerkmale zur Ver-
fügung stehenden Anzahl Felder erheblich zu erweitern, damit später ein
zusätzliches Ausländermerkmal wie beispielsweise die Religion berücksichtigt
werden kann, ohne dass hiezu neue Eingriffe in das Programm erforderlich sind.
Das Register ist so zu planen und auszubauen, dass es auch als fremden-
polizeiliches Kontrollinstrument eingesetzt werden kann.1

1974 war das Zentrale Ausländerregister (Ausländerregister) zu einer zentra-
len Infrastruktur des Schweizer Migrationsregimes geworden. Es verarbeitete
täglich über 8’000 Meldungen aus den Kantonen und Gemeinden, bildete die
Grundlage für die Berechnung der kantonalen Kontingente für die Zulassung
ausländischer Arbeitskräfte und stand anderen Behörden für die Ermittlung
von Adressen zur Verfügung. Das prestigeträchtige Verwaltungsautomations-
projekt bei der Eidgenössischen Fremdenpolizei (Fremdenpolizei) war nicht
nur termingerecht fertiggestellt worden, es sollte sogar weiter ausgebaut
werden.
Im April 1974 veränderten sich die Rahmenbedingungen für die Fremden-
polizei schlagartig. Die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften brach
im Zuge des Ölpreisschocks stark ein. Die OPEC hatte die Ölproduktion
gedrosselt und einen Boykott gegen die Vereinigten Staaten und die Nieder-
lande erklärt. Im Oktober 1973 war der Preis pro Barrel Öl dadurch von drei
USD auf fünf USD gestiegen und hatte weite Teile der Wirtschaft in Bedräng-
nis gebracht. Obwohl die Schweiz weiterhin mit Öl beliefert worden war, war
die Stimmung gekippt und die sogenannte Ölpreiskrise hatte im November
auch die Schweiz erreicht: Grosse Industriebetriebe waren wegen der Energie-
preise ins Straucheln gekommen und der Bundesrat hatte an drei aufeinander-
folgenden Sonntagen ein generelles Fahrverbot erlassen.
Diese Nachrichten aus der Wirtschaft und die öffentlichkeitswirksame Inter-
vention des Bundesrates trugen zu einer Krisenstimmung bei, die Konsum und
Investitionen bremste. Im Frühjahr 1974 wurde immer deutlicher, dass es nicht
bei einer „Gesundschrumpfung“ bleiben, sondern die Schweizer Wirtschaft

1 Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase III, 1977.

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_005
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118 Kapitel 3

hart getroffen werden würde. Die Schweizerische Nationalbank war auf die-
ses Ereignis schlecht vorbereitet und konnte mit ihrer Geldpolitik nur lang-
sam auf die ökonomischen Entwicklungen reagieren. Seit dem endgültigen
Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse (Bretton-Woods-System)
im Februar 1973 versuchte sie, die Inflation mit einer restriktiven Geldpolitik
einzudämmen. Dadurch wurde der Schweizer Franken aufgewertet, was den
Druck auf die Exportindustrie zusätzlich verstärkte und die Wirtschaftskrise
verschärfte.2
Viele ausländische Arbeitskräfte mit kurzfristiger Arbeitsbewilligung arbei-
teten im Baugewerbe und in der Industrie. Diese Sektoren waren besonders
hart von der Wirtschaftskrise betroffen. Der Bund verschärfte im März 1974 die
Beschränkungsmassnahmen mit Verweis auf die ökonomische Situation und
in Anbetracht der immer noch präsenten xenophoben Stimmung – eine Mass-
nahme, die noch unter dem Eindruck einer stark wachsenden Bevölkerung
entworfen wurde. Der Bund machte alle kurzfristigen Arbeitsbewilligungen für
ausländische Arbeitskräfte von der Zustimmung der Fremdenpolizei abhängig.
Dieser Eingriff ins Migrationsregime liess sich dank der zentralisierten Struk-
turen, die mit und wegen des Ausländerregisters eingeführt wurden, einfach
realisieren. Er verfehlte jedoch seine Wirkung. Zum einen brach mit der Wirt-
schaftskrise die Nachfrage nach kurzfristigen Arbeitsbewilligungen ein, zum
anderen wirkten noch immer die Mechanismen des alten Migrationsregimes.3
Obwohl der Bundesrat sich mit dem 1964 neu ausgehandelten Auswande-
rungsabkommen mit Italien offiziell von der „Rotationspolitik“ verabschiedet
und den „Saisonniers“ mehr Rechte eingeräumt hatte, funktionierte der
Arbeitsmarkt noch immer nach den alten Regeln. Indem die Fremdenpolizei
keine Arbeitsbewilligungen vergab oder die bestehenden nicht verlängerte,
regulierte sie das Angebot an ausländischen Arbeitskräften und reduzierte
deren Zahl drastisch. Diese Praxis führte dazu, dass viele Ausländer:innen in
ihre Herkunftsländer zurückkehren mussten und die Schweiz keine zusätz-
lichen Arbeitslosen unterstützen musste. Die Beschränkung der Arbeits-
migration war eine Strategie, die seit Ende 1973 auch von verschiedenen
westeuropäischen Industrienationen verfolgt wurde. Darüber hinaus war
die Arbeitslosenversicherung bis 1977 fakultativ und folglich wurden viele

2 Siehe Hablützel; Gilg: Beschleunigter Wandel und neue Krisen (seit 1945), 1986, S. 844–847;
Siehe Tanner: Geschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, 2015, S. 419–420; Für eine Dis-
kussion der wirtschafts- und sicherheitspolitischen Konsequenzen der Ölpreiskrise für
Europa siehe Köhler: Europa im Bann der Ölpreiskrise 1973/74 Energie-, Sicherheits- und
Einigungspolitik im Spannungsfeld, 2016.
3 Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, Kap. 3.3.3.
Rationalisierung 119

ausländische Arbeitnehmer:innen nicht versichert. Deshalb verliessen selbst
dauerhaft niedergelassene Ausländer:innen und ihre Familien die Schweiz,
nachdem sie ihre Arbeit verloren hatten. Sie stellten somit keine Belastung
für die Sozialwerke dar und federten die Wirtschaftskrise und die damit ver-
bundene Arbeitslosigkeit ab.4
Mit der Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften ging auch die Arbeits-
belastung bei der Fremdenpolizei zurück. Deren Befürchtung war gross, dass
sich die stark gestiegenen Personalkosten der kleinen Bundesbehörde ange-
sichts der sinkenden Zahl der kontrollpflichtigen Ausländer:innen nicht
mehr rechtfertigen liessen und Sparprogramme angeordnet werden könnten.
Das führte zu Spannungen innerhalb der Fremdenpolizei, insbesondere zwi-
schen der Abteilung Statistik und dem Ausländerregister. Beide Abteilungen
berechneten Statistiken, was leicht als kostspielige Doppelspurigkeit angesehen
werden konnte. Deshalb versuchten beide Abteilungen ihre Leistungsfähigkeit
unter Beweis zu stellen. Hans Nüesch, der Leiter der Abteilung Statistik, mel-
dete seinem Kollegen und Leiter des Ausländerregisters, André Kipfer, dass
die Zahlen des Ausländerregisters zu stark von den manuellen Vorerhebungen
abwichen und wichtige statistische Informationen in den Tabellen fehlten.
Aufgrund dieser Zahlen liessen sich die Migrationsbewegungen und die Ent-
wicklung der ausländischen Bevölkerung gegenwärtig nicht mehr beurteilen.
Kipfer liess die Anschuldigungen nicht auf sich sitzen und antwortete
umgehend. Man sei noch daran, die automatisierte Datenübernahme für den
Kanton Genf und die Stadt Lausanne abzuschliessen und müsse verschiedene
Tabellenprogramme überarbeiten und konsolidieren. Gewisse Tabellen hät-
ten aufgrund fehlender Daten deshalb noch nicht berechnet werden können.
Daten gingen jedoch keine verloren und man sei mit den aktuellen Statistiken
sehr wohl in der Lage, detailliert Auskunft über die Migrationsbewegungen
und die Entwicklung der ausländischen Bevölkerung zu geben.5
Die Streitigkeiten zwischen den beiden Abteilungen der Fremdenpolizei
eskalierten und Nüesch wandte sich an den Vizedirektor Kaspar König. Dieser
forderte eine Klärung der Vorwürfe gegen das Ausländerregister. Schon nach
einem halben Jahr im Regelbetrieb sah sich die Abteilung Ausländerregister
im Juli 1974 grundsätzlicher Kritik ausgesetzt. In einem ausführlichen Schrei-
ben wies Kipfer die Vorwürfe gegen das Ausländerregister zurück. Er habe in
Zusammenarbeit mit dem Elektronischen Rechenzentrum der Bundesver-
waltung (Rechenzentrum) statistische Vergleiche mit dem Vorjahr angestellt

4 Siehe Hablützel; Gilg: Beschleunigter Wandel und neue Krisen (seit 1945), 1986, S. 881.
5 König; Kipfer; Nüesch: Gesammelte Korrespondenz, 1974; Kipfer: Notiz an Herrn Dr. König,
1974; Kipfer: Notiz an Herrn Dr. König, 1974.
120 Kapitel 3

und die Abweichungen lägen innerhalb der statistisch zu erwartenden Fehler-
toleranz. Die beanstandeten Tabellen seien in der Tat nicht zweckmässig,
jedoch nach den Vorgaben der Abteilung Statistik gestaltet worden. Sie würden
sofort umgestaltet, ebenso wie 30 weitere Tabellen. Kipfer ging noch weiter
und konterte die Kritik mit einem provokativen Vorschlag: Mit einem über-
schaubaren Programmieraufwand wäre das Ausländerregister sogar in der
Lage, die Einbürgerungsstatistik zu berechnen, die bis anhin von der Abteilung
Statistik berechnet wurde. Die dafür nötigen Daten seien im Ausländerregister
vorhanden und zusätzliches Personal sei keines erforderlich.6
Mit diesem Vorschlag schoss Kipfer nicht nur gegen die interne Konkur-
renz, er nutzte auch die Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Bundes-
verwaltung geschickt aus. Die verwaltungsweiten Sparanstrengungen in Form
eines allgemeinen Personalstopps verlagerten das Augenmerk der Führung
der Fremdenpolizei von der Neuordnung des föderalen Migrationsregimes auf
die Kostenseite. Die Personalkosten der Fremdenpolizei mussten angesichts
der sinkenden Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften ebenfalls gesenkt
werden. Die Führung der Fremdenpolizei begrüsste jede Sparmassnahme und
Kipfers Vorschlag, das Ausländerregister könne die Einbürgerungsstatistik
übernehmen, machte dem Vizedirektor König weitere Einsparpotenziale
bewusst. Schliesslich war die Einbürgerungsstatistik nicht die einzige Statistik,
die derzeit von der 21-köpfigen Abteilung Statistik berechnet wurde und die
mit überschaubarem Aufwand vom Ausländerregister übernommen werden
konnte. Mit diesem Vorschlag wurde der Stein der Verwaltungsautomation
wieder ins Rollen gebracht.
Im Dezember 1974 und Januar 1975 beschloss König, dass verschiedene
Statistiken künftig vom Ausländerregister berechnet werden sollten. Zudem
übertrug er dem Ausländerregister die Bearbeitung des Posteingangs der
Fremdenpolizei. Dies war ein eindeutiges Bekenntnis zum Ausländerregister
und ein Zeichen für das schwindende Vertrauen in die Abteilung Statistik.
Der Zugriff auf den Posteingang bedeutete für das Ausländerregister nicht nur
kürzere Wartezeiten, sondern auch die Kontrolle über den Informationsfluss
von Meldungen aus den Kantonen. Auf die Aufforderung, noch mehr Spar-
potenzial zu identifizieren, reagierte Kipfer mit weitreichenden Vorschlägen:
Durch die Vereinheitlichung der kantonalen Bewilligungsformulare könne
man beim Ausländerregister weitere sechs Datentypistinnen, also knapp ein
Zehntel der Belegschaft, einsparen. Zudem könnte der Einsatz von Mikrofiches
die Druckkosten im Rechenzentrum entscheidend senken. Nüesch hingegen

6 Kipfer: Notiz an Herrn Dr. König, 1974; König; Kipfer; Nüesch: Gesammelte Korrespondenz 2,
1974–1975; Kipfer: Notiz an Herrn Dr. König, 1974.
Rationalisierung 121

identifizierte in seiner Abteilung gar kein Sparpotenzial, womit er ihr Schicksal
besiegelte und mit ansehen musste, wie die Abteilung Statistik nach und nach
mit dem Ausländerregister zusammengelegt wurde.7
Während die Abteilung Ausländerregister aus der Krise Kapital schlagen
konnte, war die Situation für die Fremdenpolizei insgesamt durchwachsen.
Der Personalstopp und die rückläufige Arbeitslast erhöhten den verwaltungs-
internen Legitimationsdruck der Behörde. Gleichzeitig profitierte sie davon,
dass mit dem Rückgang der Gesuche die meisten Beschränkungsmassnah-
men hinfällig wurden und das kontrovers diskutierte Thema Arbeitsmigration
an politischer Schlagkraft verlor. Über 228’000 Ausländer:innen verliessen
die Schweiz und viele der damit assoziierten Probleme wie Wohnungsnot,
unzureichende Infrastruktur oder Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt ver-
schwanden mit ihnen von der Bildfläche. Daran änderten auch zwei weitere
Volksinitiativen zur Beschränkung der Immigration, die die Nationale Aktion
und die von Schwarzenbach gegründete „Schweizerische Republikanische
Bewegung“ im März 1974 einreichten, nichts. Die Kritik an den von vielen als
unwirksam empfundenen Beschränkungsmassnahmen ging im Trubel um die
Wirtschaftskrise unter. Bundesrat und Parlament waren überzeugt, dass die
„Dritte Überfremdungsinitiative“ an der Urne keine Chance hatte, und ver-
zichteten sogar auf einen Gegenvorschlag. Im Oktober 1974 lehnte das Stimm-
volk die Initiative mit über 65 Prozent Nein-Stimmen ab. Das reduzierte den
politischen Druck auf die Fremdenpolizei und auf das Bundesamt für Indust-
rie, Gewerbe und Arbeit (Arbeitsamt), die mit dem Dossier Migrationspolitik
betraut waren und die bisherigen Beschränkungsmassnahmen ausgearbeitet
hatten.8

Echtzeitdaten auf dem Bildschirm statt Karteikarten in der Hand

Für Kipfer war die Automation der manuell erfassten Statistiken mit dem Aus-
länderregister nur der erste Schritt. Seine Ambitionen gingen weit über die
Sparziele seiner Vorgesetzten hinaus. Er träumte davon, die Fremdenpolizei
zu einer modernen Polizeibehörde auszubauen und ihren Handlungsspiel-
raum entscheidend zu erweitern. Inspiration dafür schöpfte er aus einem Arti-
kel über die Automation des Ausländerzentralregisters der Bundesrepublik

7 König; Kipfer; Nüesch: Gesammelte Korrespondenz 2, 1974–1975.
8 Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013, S. 131–137; EKA: Auswirkungen der Rezes-
sion auf die Ausländer, 1977.
122 Kapitel 3

Deutschland.9 Der fünfseitige Artikel erschien in der EDV-Fachzeitschrift
Data report: Informationen über Datentechnik, die von Siemens herausgegeben
und im deutschsprachigen Raum vertrieben wurde.10 Der Autor war Horst
Philipps, der im Bundesverwaltungsamt das Projekt „Weiterentwicklung der
Automatisierung des Ausländerzentralregisters“ leitete und den Bereich „Ver-
fahrensentwicklung im Einwohnerwesen“ beim Bundesministerium des
Innern in Bonn betreute. Der Text richtet sich primär an Expert:innen der Ver-
waltungsautomation und technisch versierte Verwaltungsmitarbeitende von
Ausländer- und Einwohnermeldebehörden auf Ebene der Kommunen und
Länder. Ziel des Textes war es, ihnen die genaue Funktionsweise und die Vor-
züge der Weiterentwicklung näherzubringen. Dabei wurde betont, dass das
neue System keine Auswirkungen auf die Kompetenzverteilung im deutschen
Migrationsregime habe. Es sei lediglich eine Reaktion auf die demografischen
Verschiebungen, die sich in den letzten Jahren durch die Zuwanderung und
den Familiennachzug ergeben haben. Der Text berichtet über den aktuellen
Stand der Automation, über die geplante Weiterentwicklung sowie die damit
verbundene Zukunftsvision für eine moderne Verwaltung. Er geht, wie für
eine EDV-Fachzeitschrift üblich, sehr detailliert auf den technischen Auf-
bau und die verwendeten Technologien ein. Bei dem Text handelt es sich um
einen leicht aktualisierten Beitrag aus der Schriftenreihe des Bundeskriminal-
amtes von 1972, was jedoch nicht vermerkt ist.11 Es wurden lediglich die Spezi-
fikationen (Speicherkapazität, Lese- und Schreibgeschwindigkeit und so
weiter) der verwendeten Siemens-Geräte angepasst und der technische Auf-
bau mit verschiedenen Diagrammen veranschaulicht. Siemens hat sich wahr-
scheinlich um die Aufbereitung und Publikation des Beitrags gekümmert, um
dem Publikum ein gutes Beispiel für die Verwendung ihrer Geräte zeigen zu
können. Der Text wurde jedoch unter dem Eindruck des Wirtschaftsbooms
und einer schnell wachsenden ausländischen Bevölkerung geschrieben. Die
Wirtschaftskrise von 1974 fand in diesem Artikel noch keinen Niederschlag.
Das Ausländerzentralregister der Bundesrepublik Deutschland wurde
1953 als Personen- und Fahndungsregister aufgebaut und bereits 1967 auto-
matisiert. In den frühen 1970er Jahren wurde ein Fernzugriff in Echtzeit via
tele processing realisiert.12 Beim tele processing führten die Anwender:innen
ihre Anfragen über Bildschirmterminals aus, die über eine Tastatur verfügten

9 Philipps: Automatisierung des Ausländerzentralregisters, 1974.
10 Bis 1973 wurde auch eine französische Ausgabe vertrieben, aber ab 1974 wurde diese
zugunsten einer englischsprachigen Ausgabe eingestellt.
11 Philipps: Weiterentwicklung der Automatisierung des Ausländerzentralregisters, 1972.
12 Bundestag: Bundestag, 1986.
Rationalisierung 123

und über ein Modem per Telefonleitung an den Grossrechner angeschlossen
waren. Das erlaubte verschiedenen Anwender:innen gleichzeitig auf dem-
selben Grossrechner zu arbeiten. Innerhalb von wenigen Sekunden ver-
arbeitete der Grossrechner ihre Anfragen und gab über den Bildschirm oder
einen angeschlossenen Drucker eine Ausgabe zurück. Das Betriebssystem
des Grossrechners war dafür verantwortlich, die verfügbaren Ressourcen
unter den Anfragen der Anwender:innen aufzuteilen und zu aufwendige
Anfragen abzuweisen.13 Dadurch konnten sich mehrere Anwender:innen
die Ressourcen eines leistungsfähigen Grossrechners teilen. Zudem mussten
sich die Anwender:innen nicht in der unmittelbaren Nähe des Grossrechners
befinden, sondern konnten auch dutzende von Kilometern entfernt arbeiten.
Sie waren lediglich auf eine Telefonleitung und ein Modem angewiesen. Im
Bericht wurde beschrieben, dass die Bildschirmterminals Einsparungen von
Personal möglich machten und den Aussenstellen und anderen Behörden
den Zugriff auf die Daten der Ausländer:innen aus der Ferne erlaubten. Damit
würden nicht nur Distanzen überwunden, sondern es fände auch ein Über-
gang von der periodischen zur sofortigen Auskunft statt. Mittelfristig sei ein
Verbund mit anderen automatisierten Registern aus Bund, Ländern und Kom-
munen geplant. Diese Neuerungen würden dem Ausländerzentralregister
weitreichende Möglichkeiten eröffnen, so das Fazit des Berichts aus dem
Nachbarland.14
Kipfer schickte seinem Vorgesetzten König einen bearbeiteten Auszug aus
dem Artikel. Da Philipps Vision nicht ganz mit seiner eigenen übereinstimmte,
übernahm er lediglich ausgewählte Passagen aus dem Artikel und versah sie
mit Auszeichnungen und Ergänzungen. Er versuchte von Beginn an, Parallelen
in Zweck und Aufbau zwischen dem Ausländerregister und dem Ausländer-
zentralregister aufzuzeigen:

Die erste Automationsstufe des Ausländerzentralregisters (AZR) wurde durch
ein lochkartenorientiertes Datenerfassungsverfahren und ein magnetband-
orientiertes Datenverarbeitungssystem bestimmt (ähnlich jenem des ZAR).15

Er hob hervor, dass man in der zweiten Automationsstufe die bisherige Techno-
logie „durch magnetbandorientierte Datenerfassungsgeräte mit Bildschirm“
ersetzen wolle. Dabei würde die Sicherheit verbessert und die Leistung über

13 Zur Entwicklung moderner Betriebssysteme siehe Gugerli; Mangold: Betriebssysteme und
Computerfahndung. Zur Genese einer digitalen Überwachungskultur, 2016, S. 143–156.
14 Für einen Überblick über die Forschungsbeiträge zum Ausländerzentralregister siehe
Möllers: Ausländerzentralregister, 2006.
15 Kipfer: Notiz an Herrn Dr. König, 1974.
124 Kapitel 3

30 Prozent steigen. Auf die Unterschiede zwischen den beiden Personenregistern
ging Kipfer nicht ein. Auf die Unterschiede zwischen den Zielsetzungen eben-
falls nicht. Für Philipps gewann die Betreuungs- und Planungsfunktionalität
gegenüber der Überwachungsfunktionalität an Gewicht und stand im Fokus
der Erweiterung. Kipfer konzentrierte sich in seiner Zusammenfassung auf die
Auskunftstätigkeit gegenüber anderen Behörden und die Integration und Ver-
netzung der föderalen Peripherie.16
Kipfer war überzeugt, dass das Ausländerregister analog zum Ausländerzen-
tralregister der Bundesrepublik Deutschland zu einem fremdenpolizeilichen
Informationssystem ausgebaut werden sollte. Der Einsatz von Bildschirm-
terminals versprach nicht nur die Senkung der Personalkosten, sondern auch
eine weitreichende Erweiterung des Handlungsspielraums der Fremden-
polizei. Die Schnittstellen zu den Anwender:innen des Ausländerregisters in
der föderalen Peripherie waren wichtig. Der ursprüngliche Zweck als wirt-
schaftspolitisches Messinstrument trat in den Hintergrund. Mit dem Vor-
schlag, Bildschirmterminals mit Fernzugriff in Echtzeit einzuführen, würde
Kipfer Anliegen verschiedener Akteure innerhalb der Bundesverwaltung
koppeln und in der Aushandlungszone einen breiten Erwartungshorizont für
einen weiteren Ausbau des Ausländerregisters schaffen: Sobald an den Gren-
zen, in den Arbeitsämtern, in den Fremdenpolizeibehörden und in den Ein-
wohnermeldeämtern Bildschirmterminals zur Verfügung stünden, um auf
tagesaktuelle Daten aus dem Ausländerregister zuzugreifen, würden viele
Verwaltungsvorgänge entscheidend vereinfacht und beschleunigt werden.
Die Frage, ob eine Bewilligung noch gültig war oder wo eine Person gemeldet
war, könnte innerhalb von Sekunden beantwortet werden. Besonders vorteil-
haft wäre dies im Zusammenhang mit den Grenzgänger:innen, die bis dato
nicht im Ausländerregister erfasst waren. Sie waren für viele Kantone nach
wie vor ein wichtiger Wirtschaftsfaktor. Eine schnelle „Abfertigung“ an der
Schweizer Grenze und eine Beschleunigung der nachgelagerten Verwaltungs-
abläufe würden nicht nur Kosten sparen, sondern auch die Attraktivität der
Schweiz für Grenzgänger:innen deutlich erhöhen. Die dadurch freigesetzten
Rationalisierungspotenziale bei den Kantonen würden auch die Akzeptanz
des Ausländerregisters erhöhen. Die Kantone hatten bereits während der Ein-
führung hohe Kosten und Doppelspurigkeit beklagt, weil Grenzgänger:innen
nicht im Ausländerregister erfasst werden konnten.17

16 Ebd.
17 Kipfer: Notiz Nr. 69, 1974.
Rationalisierung 125

Die Tragweite dieses Vorschlags war gewaltig: Mit dem Einsatz von Stand-
leitungen, Modems und Bildschirmterminals würde sich auch der organisa-
torische und technische Charakter des Ausländerregisters komplett ändern.
Aus dem Personenregister, das abseits der Mitarbeiter:innen stand und Daten
in sequenziellen Stapeln verarbeitete, sollte ein Informationssystem werden,
das in der Fachabteilung in Echtzeit bedient werden konnte. Die Bildschirm-
terminals würden die Verwaltungsautomation in die Büros und auf die Schreib-
tische der Mitarbeiter:innen bringen und in der gesamten Bundesverwaltung
sichtbar machen. Davon erhoffte man sich beim Rechenzentrum nicht nur
eine höhere Auslastung des Maschinenparks, sondern auch eine Verlagerung
der Arbeit in die Fachabteilungen. Denn bei der Stapelverarbeitung fand ein
Grossteil der Datenverarbeitung wie das Einlesen der Daten, Korrektur von
fehlerhaften Daten und so weiter, was in den Fachabteilungen erledigt werden
könnte, im Rechenzentrum statt. Das würde dringend benötigte Ressourcen
für aufgelaufene Automationsprojekte schaffen.18
Die Inspiration für die Bildschirmterminals kam nicht nur aus dem Aus-
länderzentralregister der Bundesrepublik Deutschland, sondern auch aus
der Schweiz. Der Einsatz von Bildschirmterminals war ein genereller Trend,
der bereits einige kantonale Behörden erfasst hatte. Das Kontrollbureau von
Basel-Stadt, das unter einem Dach Arbeitsamt, Fremdenpolizei und Ein-
wohnermeldeamt vereinte, begann bereits 1969 mit der Automation des Ein-
wohnerregisters. Im Jahr 1973 wurden Bildschirmterminals (Abbildung 7) als
Anzeigegeräte für die Daten des Registers eingeführt.19 Ein Jahr später konn-
ten die Daten am Bildschirm nicht nur abgerufen, sondern auch bearbeitet
werden. Im Januar 1974 trafen sich Experten der Fremdenpolizei, des Rechen-
zentrums und des Kontrollbureaus in Bern, um sich über die Erfahrungen
aus Basel-Stadt auszutauschen. Die Bildschirmterminals des Kontrollbureaus

18 Das Rechenzentrum hatte, wie auch die meisten anderen Behörden und bundesnahen
Betriebe, Mühe, genügend technisches Personal zu rekrutieren. Steiner: Zum Stand der
elektronischen Datenverarbeitung in der Bundesverwaltung, 1973.
19 Die Fotografie ist ein seltenes Zeugnis der in den Behörden in den 1970er Jahren ein-
gesetzten Terminals. Obwohl diese Geräte erst vor wenigen Jahren ihren Weg in diese
Behörde gefunden haben, fügen sie sich bereits sehr harmonisch in das Grossraumbüro
ein. Die Datentypistinnen, die diese Geräte vorwiegend bedienten, sind nur flüchtig
im Hintergrund zu erkennen. Obwohl in dieser Inszenierung das Computerterminal
die Hauptrolle spielt, war im Alltag Papier das zentrale Austauschformat. Notizblöcke
dienten als Zwischenspeicher, um beispielsweise Sozialversicherungsnummern abzu-
schreiben, und Ausdrucke der im Foto nicht sichtbaren Drucker IBM 3287 galten als
Belege für Bewilligungen und Ähnliches.
126 Kapitel 3

waren von 07.00 Uhr bis 18.00 Uhr durchgehend im Einsatz. Ein Operateur
stand zur Verfügung, um bei Pannen einzuspringen. Dies geschah durch-
schnittlich einmal pro Woche. Dann musste auf Mikrofiches ausgewichen wer-
den. Bruno Schönbein vom Rechenzentrum interessierte sich nicht nur für die
organisatorischen Regelungen, sondern auch für die technische Umsetzung:
Wie wurde das System gegen Fremdzugriffe geschützt? Welche Hardware war
im Einsatz? Um diese und weitere Fragen zu klären, entschied man sich am
Ende der Sitzung dazu, das Kontrollbureau zu besuchen und das System vor
Ort in Augenschein zu nehmen.20
Die Experten aus dem Rechenzentrum waren sich sicher, dass Bildschirm-
terminals für das Ausländerregister einen grossen Sprung in Richtung integ-
rierter, elektronischer Datenverarbeitung bedeuten würden. Damit würde
das Ausländerregister zu einem fremdenpolizeilichen Informationssystem
transformiert. In dem bisherigen auf Stapelverarbeitung basierenden Auf-
bau des Ausländerregisters waren viele verschiedene Arbeitsschritte und
Medienbrüche notwendig, damit Daten elektronisch verarbeitet und Statisti-
ken sowie Tabellen berechnet werden konnten: die Mehrheit der Meldungen
wurde per Post angeliefert. Datentypistinnen mussten Änderungsmeldungen
(Formular 4, siehe Kapitel 2) vor der optischen Texterkennung kontrollieren
und alle anderen Formulare mit speziellen Schreibmaschinen auf Lochstreifen
übertragen. Danach wurden sie physisch ins Rechenzentrum gebracht und
automatisiert verarbeitet. Für jedes Formular und jeden Lochstreifen wurden
im Rechenzentrum zwei Belege gedruckt. Ein Beleg für das Einwohnerregister
der Gemeinde oder des Kantons und ein Beleg für die Fremdenpolizei. Die
Belege der Fremdenpolizei wurden in der sogenannten „Ausländerkartei“,
bestehend aus 35 Karteiliften, gesammelt und dienten Adressnachforschungen
und anderen fremdenpolizeilichen Aufgaben. Die raumfüllende und begeh-
bare „Ausländerkartei“ war für die Mitarbeiter:innen der Fremdenpolizei das
Interface zum Ausländerregister. Der Grossrechner und das digitale Personen-
register waren für sie unsichtbar.21
Der Bruch zwischen elektronischen Daten im Rechenzentrum und papie-
renen Formularen, Belegen, Statistiken, Tabellen und Listen bei der Fremden-
polizei trennte das Ausländerregister nicht nur organisatorisch, sondern auch

20 Kontrollbureau: Projektgruppe – Einwohnerwesen: on-line Mutationen, 1975; Kontroll-
bureau: Sitzungsprotokolle, 1973; Kipfer: Protokollnotiz, 1975.
21 Markus Krajewski weist in seiner Studie darauf hin, dass viele Mitarbeiter:innen des
Rechenzentrums nicht direkt mit dem Grossrechner interagierten. Selbst für Analyst:in-
nen und Programmierer:innen war das Gerät daher „unsichtbar“. Die direkten Inter-
aktionen mit dem Grossrechner – Versorgung mit Programmanweisungen und Daten
sowie Behebung von Störungen – wurden meist von Operateur:innen durchgeführt. Siehe
Krajewski: Der Diener, 2010, S. 516–517.
Rationalisierung 127

Abb. 7 Computerterminals im Kontrollbureau Basel-Stadt 1976, wie sie seit 1973 im
Einsatz standen. (Quelle: StABS BSL 1013 1–7106)

räumlich auf: Die Abteilung Ausländerregister der Fremdenpolizei hatte
ihre Räumlichkeiten in der Berner Innenstadt, während das Rechenzentrum
und seine Grossrechner in Bümpliz im Westen der Stadt angesiedelt waren.
Im Rechenzentrum kümmerten sich EDV-Experten und Operateure um die
Analyse, die Programmierung und den Betrieb des (digitalen) Ausländer-
registers, während sich bei der Fremdenpolizei Datentypistinnen um einen
konstanten Fluss von abgelochten Daten (input) bemühten und Statistiker
das ausgedruckte Zahlenmaterial (output) für die politischen Entscheidungs-
träger und andere Interessenten aufbereiteten. Das Ausländerregister war eine
elektromechanische Datenpipeline, bei der jeder Datenstapel von den Kanto-
nen und Gemeinden über die Fremdenpolizei bis hin zum Rechenzentrum in
einem klar definierten Takt verarbeitet wurde. Dieser Takt wurde durch das
128 Kapitel 3

Rechenzentrum vorgegeben, das mehrmals pro Woche die neuen Meldungen
im Ausländerregister registrierte, Änderungen in die elektronische Datenbank
übernahm und in einem ebenfalls fix definierten Rhythmus Belege, Statistiken,
Tabellen und Listen an die Fremdenpolizei lieferte. Die kleinstmögliche Takt-
einheit war ein Arbeitstag. Aus arbeitsökonomischen Gründen verarbeitete
das Rechenzentrum die neuen Daten für das Ausländerregister jedoch nur
zweimal pro Woche. Die gesamte Arbeitsorganisation des Ausländerregisters
war dem Aufbau und dem Modus der elektronischen Datenverarbeitung in der
Stapelverarbeitung geschuldet. Markus Krajewski interpretiert diesen Aufbau
als eine „Rechenfabrik“, in der die Kontrolle über die Anwender:innen beim
Grossrechner lag.22
Mit dem Aufkommen von leistungsfähigen Grossrechnern, die dank des
Ressourcenmanagements von Betriebssystemen und dank immer grösserem
Arbeitsspeicher verschiedene Programme parallel ausführen konnten, nahm
die Bedeutung der interaktiven Bedienung im Dialogverfahren zu.23 Für das
Rechenzentrum bot das Ausländerregister die Gelegenheit, einen ersten tele
processing Service aufzubauen.24 Damit konnten verschiedene Anwender:in-
nen gleichzeitig auf die Grossrechner zugreifen (tele processing) und die Aus-
lastung der Maschinen erhöhen. Die wichtigste Änderung bestand im visuell
vermittelten Zugriff auf die Daten via Bildschirmterminal (Abbildung 7),
oder wie es Krajewski beschreibt: „Mensch und Maschine begegnen sich
am Interface, um sich über den optischen Kanal eines Bildschirms endlich
kurzzuschließen.“25
Laut Margarete Pratschke markiert „die Entwicklung der grafischen
Benutzeroberfläche den Wendepunkt des Computers von einer Experten-
maschine zu einem von jedermann intuitiv handhabbaren Massenmedium.“26
Das entscheidende Moment liegt dabei in der neuen Interaktionsform.

22 Ebd., S. 520.
23 Wie Markus Krajewski bemerkt, werden durch die neue Generation von Grossrechnern
„ganz nebenbei ihre Operateure, also jene menschlichen Gehilfen der Maschine, weg-
rationalisiert und deren Dienste erneut an eine elektronische Instanz delegiert, und
zwar an das operating system – werden im Zuge von timesharing und zunehmender Ver-
netzung der monadischen Großrechner die Kommunikationswege verkürzt.“ ebd., S. 517.
24 Siehe Blau: Time Sharing ein altes Verfahren für neue Maschinen, 1965; Zur Entwicklung
der im Rechenzentrum verwendeten IBM 360 Systeme siehe Sandner; Spengler: Die
Entwicklung der Datenverarbeitung von Hollerith-Lochkartenmaschinen zu IBM-
Enterprise-Servern, 2006, S. E7.
25 Krajewski: Der Diener, 2010, S. 517.
26 Pratschke: Interaktion mit Bildern. Digitale Bildgeschichte am Beispiel grafischer
Benutzeroberflächen, 2012, 68. Obwohl Margarete Pratschke über grafische Benutzerober-
flächen von Personal Computern in den 1980er Jahren spricht, treffen ihre Erkenntnisse
Rationalisierung 129

Der Bildschirm erlaubte einen einfachen und interaktiven Umgang mit der
Maschine. Während zuvor nur Programmierer:innen und Operateur:innen
Programmanweisungen auf Lochkarten stanzen und während deren Aus-
führung die blinkenden Lichter der Steuerpulte interpretieren konnten, stand
der Computer plötzlich einer neuen Zielgruppe zur Verfügung: den Anwen-
der:innen.27 Krajewski sieht darin eine Verschiebung des Machtgefälles
zugunsten der Anwender:innen. Die Kommunikationswege werden verkürzt.28
Diese Verkürzung bedeutet nicht nur, dass die Anwender:innen Zugriff auf den
Grossrechner bekamen, sondern auch auf die darauf gespeicherten Daten.
Damit wurden die Daten augenscheinlich.

Sozialversicherungsnummern und Ausländerdaten werden
gekoppelt

Knapp zwei Monate nach dem Treffen mit den Experten aus Basel war für Bruno
Peterlunger, EDV-Projektleiter am Rechenzentrum, klar, dass die Bildschirm-
terminals die manuelle „Ausländerkartei“ mit 35 Karteiliften ersetzen würden.
Unklar war hingegen noch, wie die Einführung von Bildschirmterminals und
Dialogverfahren zu planen und zu begründen sei. Um diese Frage zu klären
und das Rationalisierungspotenzial dieser Massnahme zu eruieren, mussten
genaue Zahlen in Erfahrung gebracht werden. Deshalb verschickte Peterlunger
am 19. Februar 1975 einen Fragenkatalog an die Fremdenpolizei: Wie viele Mit-
arbeiterinnen waren mit dem Nachführen der manuellen Kartei beschäftigt?
Wie viele Änderungsanträge wurden pro Monat per Formular gemeldet? Wie
viele wurden automatisiert gemeldet? Wie viele Stunden pro Monat wurden
aufgewendet, um auf den Mikrofiches die fehlenden Sozialversicherungs-
nummern zu suchen? Warum und wie wurde überhaupt in der Kartei gesucht?
Wer hatte Zugriff auf die Kartei? Darüber hinaus wollte Peterlunger in
Erfahrung bringen, welche konkreten Erwartungen die Fremdenpolizei an die
neue Lösung stellte. Das umfasste sowohl die konkreten Funktionen als auch

auch auf die grafischen Benutzeroberflächen von Bildschirmterminals in den 1970er
Jahre zu.
27 Siehe Pratschke: Interaktion mit Bildern. Digitale Bildgeschichte am Beispiel grafischer
Benutzeroberflächen, 2012.
28 Sowohl Markus Krajewski als auch Margarete Pratschke zählen die Benutzeroberflächen
von Bildschirmterminals nicht zu den Geräten, die über eine grafische Benutzerober-
fläche verfügen. Für den Autor scheint es keinen klaren historischen oder technologischen
Bruch zwischen den Benutzeroberflächen von Bildschirmterminals und von Personal
Computern zu geben, sondern einen graduellen Unterschied.
130 Kapitel 3

ihre Leistungsfähigkeit. Nach welchen Merkmalen sollte gesucht werden kön-
nen? Sollte auch nach anderen Merkmalen wie dem Geburtsdatum gesucht
werden können, wenn Sozialversicherungsnummer oder Vor- und Nachname
nicht verfügbar waren? Wie aktuell mussten die angezeigten Daten sein? Wie
viele Anfragen würden pro Tag maximal verarbeitet werden und wie lang
durfte die Antwortzeit sein? Darüber hinaus spielte die Arbeitsorganisation
eine zentrale Rolle im Fragenkatalog. Wie lange dürfte das System maximal
ausfallen? Welche Ausweichmöglichkeiten standen zur Debatte? Wann sollte
das neue System eingeführt werden?29
Bereits am 20. März 1975 meldete sich Kipfer mit einer Notiz und Antworten
zurück, die in Kopie auch an seinen Vorgesetzten König und an Kurt Steiner von
der Zentralstelle gingen. Darin betonte er, den Fragenkatalog äusserst gewissen-
haft bearbeitet zu haben, und bedankte sich für die „flotte“ Zusammenarbeit
mit dem Rechenzentrum. Besonders genau berechnete er den Zeitbedarf des
Personals: Pro Monat würden 1’600 Stunden (rund zehn Vollzeitstellen) für
die Nachführung der „Ausländerkartei“ und 640 Stunden (rund vier Vollzeit-
stellen) für das Suchen fehlender Sozialversicherungsnummern aufgewandt.
Das jetzige System sei nicht nur ausgesprochen personalintensiv, die Arbeit an
den Karteiliften sei so streng, dass sie niemandem über längere Zeit zugemutet
werden könne. Das sei insofern problematisch, als die Kartei zunehmend
auch für fremdenpolizeiliche Zwecke zum Einsatz komme und gegenwärtig
bereits 30 bis 40 zusätzliche Abfragen von Unternehmen, Privatpersonen oder
anderen Amtsstellen pro Tag verarbeitet werden müssten. Messungen hätten
ergeben, dass eine einzige Abfrage zwei Minuten und 18 Sekunden benötigte
und trotz grösster Vorsicht immer wieder Fehler gemacht würden. Zugriff hät-
ten alle Mitarbeiter:innen der Fremdenpolizei.30
Kipfers Wunschliste bezüglich der künftigen Fähigkeiten des Bildschirm-
verfahrens war lang: Es sollte möglich sein, eine Ausländer:in auch ohne voll-
ständige Kenntnis der Sozialversicherungsnummer, des Geburtsdatums und
des vollen Namens zu finden. Alle Daten sollten abgerufen werden können
und die Daten sollten tagesaktuell sein. Weitere Merkmale wie die Religion,
Einreisesperren und Beruf sollten erfasst und auch eine Änderungshistorie
sollte abgerufen werden können. Der Dienst müsse zwischen 07.15 Uhr und
18.00 Uhr gewährleistet werden und es seien bis zu 4’000 Anfragen täglich
zu verarbeiten. Ein Ausfall von maximal zwei Stunden sei verkraftbar, da auf
Mikrofiches ausgewichen werden könne. Damit würde das Bildschirmver-
fahren dazu beitragen, den Personalbestand und die Betriebskosten zu senken,

29 Peterlunger: Fragekatalog, 1975.
30 Kipfer: Notiz an Herrn Peterlunger, 1975.
Rationalisierung 131

Büroräumlichkeiten einzusparen, die Qualität und Aussagekraft des Registers
zu verbessern, den Zugriff zu vereinfachen und zu beschleunigen und das
menschliche Versagen durch die höhere Transparenz auf ein Minimum zu
reduzieren. Das Bildschirmverfahren war eine grossartige Projektionsfläche
für die Fantasie der Verfechter der Verwaltungsautomation.31
Bereits am 16. April 1975 legte Kipfer dem Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR
ein Exposé über die „[m]it dem Bildschirmverfahren zu erreichende[n] Ziele“
vor. Das Exposé war äusserst detailliert und enthielt neben einer Begründung
auch einen Fahrplan für die Einführung des Bildschirmverfahrens. Es hätte sich
kurz nach dem Übergang zum Regelbetrieb gezeigt, dass sich das Ausländer-
register nicht nur als statistisches Werkzeug, sondern auch als Suchregister
für die „automatische Bewältigung fremdenpolizeilicher Kontrollfunktionen“
eigne, was sich angesichts des Spardrucks aufdränge. Immer mehr Behörden
und andere nicht weiter spezifizierte Interessierte würden Informations-
anfragen an das Ausländerregister stellen. Dank dem Einsatz des Bildschirm-
verfahrens könnte das Ausländerregister diese Aufgaben beschleunigen. Dabei
könne die Privatsphäre der Ausländer:innen im Vergleich zur manuellen „Aus-
länderkartei“ dank der Zugangsbeschränkung und automatischer Plausibili-
tätsprüfung sogar verbessert werden.
Das Exposé schlug einen Ausbau in drei Phasen vor. Wie Abbildung 8 zeigt,
sollten dafür 22 Bildschirmterminals (ITT 3287) und Arbeitsplatzdrucker (ITT
3350) bei der Fremdenpolizei installiert werden. Die Peripheriegeräte waren
an eine Control Unit (ITT 3281) angeschlossen. Dieses Gerät bündelte die ganze
Datenkommunikation so, dass sie über das Modem und die Standleitung zu den
Grossrechnern in Bern und Genf gelangen konnte. In einer ersten und schnell
umsetzbaren Phase sollten drei Bildschirmterminals und ein Drucker den
Fernzugriff in Echtzeit auf den Grossrechner der Zentralen Ausgleichsstelle in
Genf ermöglichen. Damit könnten die korrekten Sozialversicherungsnummern
schnell eruiert und doppelte Eintragungen vermieden werden. In einer zweiten
Phase würde man die Fremdenpolizei mit weiteren Bildschirmterminals und
Arbeitsplatzdruckern für den Lesezugriff auf das Ausländerregister im Rechen-
zentrum ausstatten. Damit würde die zeitaufwändige manuelle Suche in der
„Ausländerkartei“ entfallen. In einer dritten und noch wenig genau spezifizierten
Phase würde man den Schreibzugriff auf das Ausländerregister erlauben und
weitere Dienststellen an das Ausländerregister anschliessen. Der Schreibzugriff
würde sowohl die manuelle Vorkontrolle der Änderungsmeldungen als auch
das aufwendige (Nach-)Führen der „Ausländerkartei“ obsolet machen. Die

31 Ebd.
132 Kapitel 3

Arbeitsplatzdrucker würden viele fremdenpolizeiliche Schreib- und Kontroll-
arbeiten wesentlich vereinfachen und automatisieren, ohne den Datenschutz
zu mindern. Im Gegenteil sei es sogar so, dass die Bildschirmterminals einen
höheren Datenschutz als die Kartei böten, denn Zugriff hätte ausschliesslich
geschultes Personal mit entsprechenden Zugangscodes.32
Kipfer musste in der Sitzung des Ausschusses am 21. April 1975 niemanden
von seinem Vorhaben überzeugen. Sowohl das Rechenzentrum als auch die
Zentralstelle waren von der Erweiterung des Ausländerregisters begeistert und
begannen sofort mit Abklärungen, um den Ausführungsplan weiter zu kon-
kretisieren. Zentrales Argument für den Ausbau war für das Rechenzentrum
jedoch nicht der erweiterte Handlungsspielraum der Fremdenpolizei, sondern
die Verbesserung der Zuteilung der Sozialversicherungsnummern. Fehlende
oder fehlerhafte Sozialversicherungsnummern verursachten beim Rechen-
zentrum viel Arbeit, da aufwendige Kontrolllisten programmiert und gedruckt
werden mussten. Das Rechenzentrum konzentrierte sich deshalb auf dieses
Problem und lieferte bereits am 27. Mai einen Bericht mit verschiedenen
Varianten zur Verbesserung der Zuteilung der Sozialversicherungsnummern.
Die verschiedenen Varianten zielten darauf ab, die Arbeiten am Aus-
länderregister und am Register der Zentralen Ausgleichsstelle in Genf so zu
koordinieren, dass der Programmieraufwand im Rechenzentrum möglichst
gering ausfiel. In einigen Varianten wurden deshalb auch Arbeiten der ersten
Phase in die zweite Phase verlegt. Kipfer antwortete auf den Bericht mit der
Bitte, nur zur ersten Phase Stellung zu nehmen und dafür ein Detailprojekt
inklusive Kostenberechnung auszuarbeiten. Damit durchkreuzte er die Pläne
der Leitung des Rechenzentrums, Synergien zwischen verschiedenen Auftrag-
gebern zu nutzen. Das Ausländerregister sollte Priorität haben. Denn für ihn
stand Ende Mai 1975 der Zeitplan für die verschiedenen Phasen des Ausbaus des
Ausländerregisters bereits fest: Bis Ende Juni sollte ein Detailprojekt inklusive
Kostenberechnung für die erste Phase vorliegen. Dasjenige für die zweite
Phase sollte bis Ende November ausgearbeitet werden und Ende Juni 1976
sollte auch die Detailplanung der dritten Phase abgeschlossen sein. Mit diesem
Zeitplan drückte Kipfer auf das Tempo. Die kurze Projektdauer war nicht nur
angesichts der neuen Technologie, die das Rechenzentrum noch nirgendwo
in der Bundesverwaltung einsetzte, ein Wagnis, sondern auch angesichts der
widerstrebenden Ziele der involvierten Behörden. Das Bundesamt für Sozial-
versicherungswesen (Sozialversicherungsamt) und die Zentrale Ausgleichs-
stelle hatten einen eigenen Zeitplan, der sich nicht nach den Ansprüchen des
Ausländerregisters richtete. Und Robert Strebel, Leiter des Rechenzentrums,

32 N/A: Mit dem Bildschirmverfahren zu erreichende Ziele, 1975.
Rationalisierung 133

Abb. 8 Das Diagramm zeigt die drei Phasen des Ausbaus des Ausländerregisters. Es
wurde erstellt, nachdem die Planung der ersten und zweiten Phase weitgehend
abgeschlossen war. (Quelle: BAR E4300C-01#1998/299#25*)
134 Kapitel 3

war darum bemüht, seine Ressourcen zu schonen. Er verfolgte deswegen das
Ziel, die Anforderungen der beiden Auftraggeber zusammenzuführen, Über-
schneidungen zu vermeiden und die Programmierarbeit optimal aufeinander
abzustimmen.33
Die Erweiterung machte das Ausländerregister abermals zum Gegenstand
einer Aushandlungszone. Die verschiedenen Anspruchsgruppen waren sich
einig darüber, dass das Ausländerregister ausgebaut werden sollte, über die
Ziele der Erweiterung und die Priorisierung der Ausbauschritte jedoch nicht.
Das Steuerungsorgan Zentralstelle und das mittlere Kader der direkt beteiligten
Behörden Fremdenpolizei und Rechenzentrum wollten das Ausländerregister
möglichst zügig zu einem fremdenpolizeilichen Informationssystem aus-
bauen. Die Kontingentberechnung der Zulassung ausländischer Arbeitskräfte
für die Kantone hatte aufgrund der immer noch andauernden Wirtschafts-
krise an Bedeutung verloren, und der Informationsbedarf verlagerte sich von
statistischen Aggregatdaten, die für die Migrationspolitik wichtig waren, hin
zu Namenslisten und Einzelauskünften für fremdenpolizeiliche Kontrollauf-
gaben. Zudem liessen sich durch die Erweiterung weitere Arbeitskräfte ein-
sparen. Bei den Leitern des Rechenzentrums, des Sozialversicherungsamtes
und der Ausgleichskasse stand eine Konsolidierung des Datenaustausches im
Vordergrund. Noch immer verursachten Probleme bei der Datenübermittlung
Verzögerungen und Mehrarbeiten. Vor allem für das Rechenzentrum war
die permanente Weiterentwicklung ein grosses Problem. Je mehr Prozesse
der Fachabteilung im Informationssystem abgebildet wurden, desto höher
wurde die Arbeitsbelastung im Rechenzentrum und die Verflechtung mit der
Fremdenpolizei.

Der Ausbau zum Informationssystem verflechtet die Behörden

Während das Rechenzentrum den Ausführungsplan für den technischen
Ausbau des Ausländerregisters erstellte, liefen bei der Fremdenpolizei die
Vorbereitungen für den organisatorischen Um- und Ausbau des Ausländer-
registers zum fremdenpolizeilichen Informationssystem. Die Einführung der
Bildschirmterminals veränderte viele Prozesse und vertiefte die Zusammen-
arbeit der beiden Behörden wesentlich. Bislang hatten sie die im Rahmen des
Ausländerregisters anfallenden Aufgaben entlang der fachlichen Zuständig-
keiten klar getrennt. Die Fremdenpolizei verarbeitete die von den Kantonen

33 Kipfer; Schönbein: Korrespondenz, 1975.
Rationalisierung 135

und Gemeinden per Post eingesandten Daten so, dass sie über Lochstreifen
direkt in den Grossrechner eingelesen werden konnten. Darüber hinaus führte
sie Adressrecherchen in der manuell geführten Kartei durch, leitete Bestands-
listen an die Kantone und Gemeinden weiter und fasste die statistischen
Auswertungen für die politischen Entscheidungsträger zusammen. Im Rechen-
zentrum wurden zweimal wöchentlich die maschinenlesbaren Formulare und
Lochstreifen eingelesen und auf den Grossrechner übertragen. Statistische
Auswertungen, Listen und Belege für alle Eintragungen und Änderungen im
Ausländerregister wurden ausgedruckt und an die Fremdenpolizei geliefert.
Die Interaktion zwischen Rechenzentrum und Fremdenpolizei in der täg-
lichen Arbeit beschränkte sich bisher darauf, zu fest definierten Zeitpunkten
Papier auszutauschen. Durch die Bildschirmterminals würden die beiden
Behörden stärker miteinander verflochten. Dafür mussten Arbeitsroutinen
gekoppelt, gemeinsame Protokolle etabliert und die Verantwortlichkeiten neu
bestimmt werden. Eingespielte betriebliche Abläufe, die scheinbar von selbst
abliefen, mussten sicht- und beschreibbar gemacht werden. Zumindest auf
dem Papier war dies eine überschaubare Aufgabe. Zu diesem Zweck wurden
bei der Fremdenpolizei bestehende Prozesse festgehalten, fehlende Prozesse
definiert und ein Koordinator für die Datenübernahme aus bereits auto-
matisierten kantonalen und kommunalen Behörden eingestellt. Aufgaben
wie die Kontrolle von Terminen und Verwaltungsabläufen sowie Adress-
recherchen, die künftig mit dem Ausländerregister gelöst werden sollten,
wurden als Prozesse abgebildet. Das verursachte Arbeit: Formulare und
Weisungen für die Zuteilungen der neuen elfstelligen Sozialversicherungs-
nummern für die Kantone und Gemeinden mussten erstellt werden. Knapp
zwei Drittel der 128 Tabellenprogramme mussten neu programmiert werden.
Zudem machte die Einbettung des Ausländerregisters in die fremdenpolizei-
liche Arbeit verschiedene statistische Sonderaufträge nötig. Ein Sonderauftrag
betraf die Bereinigung der Stammdaten. Dafür musste eine Liste aller Auslän-
der:innen mit der gleichen Sozialversicherungsnummer erstellt werden. Ein
weiterer Sonderauftrag betraf 750 politische Flüchtlinge aus Vietnam, denen
die Schweiz seit 1971 politisches Asyl gewährte. Um sie ausfindig zu machen,
musste eine Liste aller in der Schweiz lebenden Vietnames:innen erstellt
werden.34
Zwischenzeitlich nahm die Planung der ersten Phase seinen verwaltungs-
typischen Lauf. Die Zentrale Ausgleichsstelle und das Rechenzentrum korre-
spondierten viel, planten verschiedene Varianten, wie das Ausländerregister

34 Zu den Verflechtungen zwischen der Schweiz und Vietnam siehe Perrenoud: Vietnam,
2015.
136 Kapitel 3

an die Zentrale Ausgleichsstelle angeschlossen werden könnte, und holten
für zwei Varianten Angebote ein. Drei Bildschirmterminals (einschliesslich
Druckern) sollten über zwei Modems via Standleitung von Bern aus auf den
Grossrechner in Genf zugreifen können. Je nach Anbieter und Ausstattung
variierten die Kosten zwischen 160’000 und 365’000 Schweizer Franken, dazu
kamen noch Programmierarbeiten des Rechenzentrums in der Höhe von
50’000 Schweizer Franken. Diese Kosten mussten wirtschaftlich und rechtlich
begründet und zwischen den beteiligten Behörden aufgeteilt werden. Zu die-
sem Zweck wurde auf das Zirkularverfahren zurückgegriffen. Bei diesem in der
Bundesverwaltung häufig angewandten Verfahren wurde der Antrag im Kreis
herumgereicht und angepasst, bis alle beteiligten Behörden zustimmten.
Dieser Mechanismus der Konsensfindung nahm viel Zeit in Anspruch und
entlastete damit die Aushandlungszone. Solange der Antrag zirkulierte, wur-
den keine Entscheidungen gefällt. Davon profitierte das Rechenzentrum. Es
arbeitete währenddessen bereits an der Planung der zweiten Phase, also am
Anschluss der Fremdenpolizei an das Rechenzentrum und Lesezugriff auf das
Ausländerregister. Wie bereits ein halbes Jahr zuvor versuchte das Rechen-
zentrum die Anliegen des Ausländerregisters und der Zentralen Ausgleichs-
stelle so zu verbinden, dass der Aufwand für das Rechenzentrum überschaubar
blieb. Dies war nur zu bewerkstelligen, wenn die erste – der Anschluss der
Fremdenpolizei an die Zentrale Ausgleichsstelle – und die zweite Phase zeit-
gleich stattfanden oder sich zumindest überschnitten.
Bereits am 19. September 1975 verschickte das Rechenzentrum einen Ent-
wurf mit den Zielsetzungen der zweiten Phase. Diese richteten sich mass-
geblich nach der Umfrage, die EDV-Projektleiter Peterlunger im Februar bei
der Fremdenpolizei durchgeführt hatte. Diese hatte ergeben, dass die fehler-
haften Sozialversicherungsnummern und die umständliche „Ausländerkartei“
die dringlichsten Anliegen der Fremdenpolizei waren. Die manuelle Suche in
der Kartei war zeitaufwendig und fehleranfällig. Deshalb sollte man mittels
Bildschirmterminals das Ausländerregister in Echtzeit abfragen und mittels
Arbeitsplatzdrucker die angezeigten Daten ausdrucken können. Damit lag
der Fokus wie bereits bei der ersten Phase auf der raschen Ermittlung und
der fehlerfreien Zuteilung der neuen Sozialversicherungsnummern. Darüber
hinaus wurden noch eine Kostenschätzung des Rechenzentrums der zweiten
Phase sowie die Schätzungen zu den Personaleinsparungen bei der Fremden-
polizei zirkuliert. Die Entwicklungskosten sollten innerhalb von vier Jahren
und die Hardwarekosten innerhalb von zehn Jahren amortisiert werden. Die
Jahreskosten beliefen sich auf 415’000 Schweizer Franken. Diesen Kosten
standen 18 Vollzeitstellen (circa 720’000 Schweizer Franken) gegenüber, die
Rationalisierung 137

eingespart werden sollten. Das entsprach einer Einsparung von jährlichen
Personalkosten von über 300’000 Schweizer Franken – viel Wasser auf die Müh-
len der bundesweiten Sparanstrengungen. Am 24. September verabschiedeten
die Fremdenpolizei, das Rechenzentrum und die Zentralstelle den Bericht und
die angehängten Berechnungen, ohne den Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR
miteinzubeziehen. In ihren Augen tangierte die zweite Phase die Zentrale Aus-
gleichsstelle in Genf nur noch peripher, weshalb das Sozialversicherungsamt
nicht mehr in den Entscheidungsprozess involviert wurde.35
Die Zusammenarbeit zwischen Fremdenpolizei, Rechenzentrum und Zen-
tralstelle auf der mittleren Führungsebene war durch eine hohe Dynamik und
eine grosse Kompromissbereitschaft gekennzeichnet und führte in relativ
kurzer Zeit zu handfesten Ergebnissen. Im Gegensatz dazu entstand auf der
Führungsebene ein Konflikt zwischen den Behörden. Der Bericht für die erste
Phase zirkulierte über Monate zwischen der Fremdenpolizei, dem Rechen-
zentrum, der Zentralstelle und dem Sozialversicherungsamt, ohne dass mass-
gebliche Veränderungen vorgenommen oder verbindliche Zusagen gemacht
wurden. Erst nach eindringlichen Worten des Fremdenpolizei-Vizedirektors
König hiessen die übrigen Parteien den Bericht gut und die erste Phase des
Ausbaus des Ausländerregisters konnte am 8. Dezember 1975 beantragt wer-
den. Das zentrale Argument des finalen Berichts war die akribische Wirtschaft-
lichkeitsrechnung: Jedes Jahr gingen bei der Fremdenpolizei über 600’000
Änderungsmeldungen ein, bei denen die Sozialversicherungsnummer fehlte
oder falsch war. Die Suche in der manuell geführten „Ausländerkartei“ würde
mehr als doppelt so viel Zeit in Anspruch nehmen, als ein Suchvorgang mittels
Bildschirmterminals. Eine Minute und 27 Sekunden könnten pro Suchvorgang
eingespart werden. Auf das Jahr gerechnet entsprach das der Leistung von acht
Arbeitskräften. Bei einer Amortisation der Investition auf sieben Jahre und
einer Verzinsung zu sieben Prozent würde sich nach Abzug aller Kosten ein
jährliches Sparpotenzial von 170’000 Schweizer Franken ergeben. Dass vier der
acht Stellen gar nicht abgebaut werden, sondern lediglich eine andere Aufgabe
innerhalb des Ausländerregisters übernehmen sollten, wurde erst weit hin-
ten im Bericht erwähnt und floss nicht in die Berechnung ein. Es wurde auch
nirgends erwähnt, dass von diesem Stellenabbau nur weibliche Angestellte
betroffen sein würden.36
Während der Direktor der Fremdenpolizei über den Ausbau des Aus-
länderregisters befinden musste, legte das Rechenzentrum die interne

35 ERZ: Jahresbericht 1975, 1976; Kipfer: Beschlussprotokoll Nr. 1, 1975.
36 Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase 1, 1975.
138 Kapitel 3

Ressourcenplanung für das kommende Jahr fest. Die erste Phase, deren Auf-
wand mit einem Monat Analyse und ein bis zwei Monaten Programmierung
veranschlagt wurde, wurde auf Ende Juni 1976 terminiert. Die zweite Phase
wurde weiter unterteilt. Der Lesezugriff via Bildschirm und die notwendigen
Programmanpassungen waren ebenfalls für Mitte 1976 geplant. Möglich war
das, weil von den veranschlagten sechs Monaten Analyse und zehn Monaten
Programmierung jeweils schon drei erbracht worden waren.37 Die Program-
mierung von Bildschirm- und Datenbankprogrammen, die für umfangreichere
Suchabfragen notwendig waren, sollten Ende 1976 abgeschlossen sein. Die
indirekte Änderung von Daten ausgewählter Ausländer:innen war für Ende
März 1977 geplant. Da die dritte Phase frühestens Ende 1978, realistischer-
weise aber eher 1979 umgesetzt werden würde, machte man dafür noch keine
Aufwandsschätzungen.38
Die zweite Phase des Ausbaus transformierte das Ausländerregister aus
einem statistischen Personenregister endgültig in ein fremdenpolizeiliches
Informationssystem. 1976 war das Ausländerregister nicht das einzige Infor-
mationssystem, das als Reaktion auf den wachsenden Bedarf der Bundesver-
waltung an messbaren Kenndaten entwickelt wurde. Informationssysteme
entsprachen dem Zeitgeist und die Bundesverwaltung vollzog diesbezüglich in
kurzer Zeit einen Strategiewechsel. Noch vier Jahre zuvor war Steiner von der
Zentralstelle der Meinung, dass die Bundesverwaltung besser auf dezentrale
Teilinformationssysteme setzen sollte. Eine bereichsübergreifende integrierte
Datenverarbeitung würde zu hohen Kosten und operativer Anfälligkeit führen.
1976 hatten sich seine Wortwahl und auch die Verwaltungsrealität gewandelt:
Über ein Dutzend Systeme zur automatisierten Dokumentation sowie
Planungs-, Entscheidungs- und Verwaltungs-Informationssysteme standen im
Einsatz oder waren in Planung.39

37 Es war gängige Praxis, dass Vorleistungen ohne Budget erbracht wurden. Bereits bei der
Einführung des Ausländerregisters 1971 wurde das Budget des Rechenzentrums nachträg-
lich genehmigt.
38 ERZ: Jahresbericht 1975, 1976.
39 Bericht, 1972. Steiner: Bericht; Steiner forderte in einem Vortrag vor der Dokumentations-
kommission der eidgenössischen Räte sogar, dass die computergestützte Verwaltung
angemessen reguliert werden sollte. Wenn sich das Parlament keine eigenen Informations-
systeme zulege, werde sich das Informationsgleichgewicht zugunsten der Verwaltung
verschieben. Er führte nicht aus, was unter einem Informationssystem für das Parlament
zu verstehen sei. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass es sich um ein Informa-
tionssystem zur Verwaltung von Initiativen, Interpellationen, Motionen und ähnlichen
Texten handelte. In seinem Vortrag sagte er, es gebe wegen der Informationssysteme
ein Ungleichgewicht zwischen Parlament und Bundesverwaltung. Auch wenn seine
Behauptung übertrieben war, so war doch klar geworden, dass die Informationssysteme
Rationalisierung 139

Am 12. Mai 1976 verabschiedete der Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR den
Antrag und übergab ihn inklusive Detailbericht für die zweite Phase des Aus-
baus dem Fremdenpolizei-Direktor Guido Solari. Wie der Antrag für die erste
Phase wurde auch der Antrag für die zweite Phase in einem Zirkularverfahren
auf der obersten Leitungsebene der Fremdenpolizei, des Rechenzentrums,
des Zentralstelle und des Sozialversicherungsamts erarbeitet und nahm meh-
rere Monate in Anspruch. Das Hauptargument für diesen Antrag war eben-
falls die Wirtschaftlichkeit einer weiteren Verwaltungsautomation. Die 841’000
Änderungsmeldungen pro Jahr würden hohe Personalkosten verursachen, die
durch den Ausbau des Ausländerregisters drastisch reduziert werden könnten.
Zu den 18 Arbeitskräften, die eingespart werden könnten, käme noch die Büro-
fläche, die durch die Abschaffung der „Ausländerkartei“ frei werden würde.
Weiter wurde ins Feld geführt, dass die Überwachung der Beschränkungsmass-
nahmen des Bundesrates vom 9. Juli 1975 einen Ausbau nötig machen würden.40
Der Bericht beschrieb die geplanten organisatorischen und technischen
Neuerungen im Detail: Der Echtzeitbetrieb sollte von 07.45 Uhr bis 16.45 Uhr
gewährleistet werden. Die Arbeitszeiten der Mitarbeiterinnen sollten ent-
sprechend angepasst werden. Mit Ausfällen von bis zu zehn Stunden pro
Woche sei zu Beginn zu rechnen. Um das zu verhindern, waren in der ersten
Phase noch umfangreiche Tests einkalkuliert worden. Bei der zweiten Phase
musste jedoch Zeit gespart werden, um den ursprünglichen Zeitplan einhalten
zu können. Die Entwicklung, der produktive Betrieb und das Ausmerzen von
Fehlern mussten deshalb gleichzeitig stattfinden. Mit diesem Vorgehen waren
für das Produktivsystem grosse Risiken verbunden: Systemabstürze, Fehl-
konfigurationen und unfertiger Programmcode konnten zu unwiederbring-
lichem Datenverlust führen und im schlimmsten Fall die Arbeit mehrerer
Tage ruinieren. Um am ambitionierten Zeitplan festzuhalten, nahm man aber
Ausfälle des Produktivsystems in Kauf. Auf diese Risiken ging man im Bericht
nicht ein, viel Platz wurde stattdessen den Wirtschaftlichkeitsberechnungen
eingeräumt. Dabei stimmten die Zahlen eins zu eins mit den Berechnungen
überein, die das mittlere Kader der Fremdenpolizei, des Rechenzentrums
und der Zentralstelle im September 1975 angestellt hatten. Das enorme
Sparpotenzial von 18 Vollzeitstellen wurde an den ambitionierten Zeitplan
geknüpft. Es könne nur dann realisiert werden, wenn die zweite Phase bis
Ende 1977 abgeschlossen sei. Weit unten im Antrag wurde darauf hingewiesen,

zu einer neuen computergestützten Verwaltungsrealität geführt hatten und dass sich das
Parlament damit auseinandersetzen musste. Steiner: Referat, 1976.
40 Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase 2 (Entwurf), 1976.
140 Kapitel 3

dass innerhalb eines Jahres fünf Spezialisten im Rechenzentrum eingestellt
werden müssten, damit die zweite Phase realisiert werden könne.41
Mitte Oktober 1976 installierten Mitarbeiter des Rechenzentrums 22 Bild-
schirmterminals bei der Fremdenpolizei. Nun waren die Daten von 1,8 Mil-
lionen Ausländer:innen aus der Ferne und in Echtzeit auf einer Mattscheibe
einsehbar – vor fremden Blicken geschützt durch ein persönliches Passwort für
jede Mitarbeiterin und ihren Vorgesetzten. Damit stand das Ausländerregister
von nun an als fremdenpolizeiliches Informationssystem für Kontrollaufgaben
zur Verfügung. Dass diese Entwicklung in nur zwei Jahren vonstattenging, hing
von mehreren Umständen ab. Der Leiter des Ausländerregisters, Kipfer, hatte
mit Vizedirektor König einen wichtigen Fürsprecher für den Ausbau in der
Direktion der Fremdenpolizei. Die konzeptionelle Zusammenarbeit zwischen
dem Ausländerregister und dem Rechenzentrum war ausgesprochen produk-
tiv, da beide Behörden ihre Ziele durch den Ausbau vorantreiben konnten.
Das Ausländerregister bot sich der Zentralstelle als Modellprojekt für die Ver-
waltungsrationalisierung an und wurde zunehmend als bereichsübergreifende
integrierte Datenverarbeitung gedacht.42
Die „Rationalisierungsgewinne“ wurden jedoch auf Kosten der Mitarbei-
ter:innen gemacht. Dies manifestierte sich in vielerlei Hinsicht. Das schnelle
Entwicklungstempo machte es erforderlich, auf dem Produktivsystem zu ent-
wickeln. Anstatt einer sauberen Testanlage mussten die Mitarbeiterinnen in
der Fremdenpolizei und die Mitarbeiter im Rechenzentrum das System im
laufenden Betrieb weiterentwickeln und testen. Die Systemausfälle führten zu
Mehrbelastung und folglich zu Spannungen zwischen den Mitarbeiter:innen.
Der Personalabbau bei der Fremdenpolizei führte dazu, dass die Arbeitslast im
Rechenzentrum anstieg. Weibliche Mitarbeiterinnen in tiefen Lohnklassen wur-
den entlassen oder in andere Abteilungen verschoben. Männliche Mitarbeiter
in höheren Lohnklassen wurden angestellt. Damit wurden die effektiven Kosten
der Verwaltungsrationalisierung kaschiert. Indem die neu geschaffenen Stellen

41 Diese fünf Stellen fanden in der Wirtschaftlichkeitsrechnung keinen Niederschlag. Aus-
schuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase 2, 1976; Für eine historische Aufarbeitung
der systematischen Benachteiligung von Frauen in der EDV siehe Hicks: Programmed
inequality, 2017.
42 ERZ: Jahresbericht 1976, 1977; Als im August 1976 die über 200 Seiten starke Konzep-
tion des Personenfahndungssystems KIS, kurz für Kriminalpolizeiliches Informations-
system, zur Debatte gestellt wurde, waren Schnittstellen zum Ausländerregister bereits
eingeplant. N/A: Entwurf eines Personenfahndungssystems, 1976; Einen Abriss über die
Geschichte des KIS gibt Kreis; Delley; Otto K. Kaufmann: Staatsschutz in der Schweiz,
1993.
Rationalisierung 141

im Rechenzentrum nicht in der Wirtschaftlichkeitsberechnung berücksichtigt
wurden, wies die Rechnung zu hohe „Rationalisierungsgewinne“ aus.43

Mit Projektmanagement gegen ausufernde Anforderungen

Im Jahresbericht von 1976 berichtete das Rechenzentrum nicht ohne Stolz,
dass der Ausbau des Ausländerregisters – der Aufbau und die Einführung
eines neuen Datenbanksystems und die Analyse und Programmierung der
Abfrageprogramme – in nur fünfeinhalb Monaten umgesetzt werden konnte.
Das sei nur dank der intensiven Zusammenarbeit aller Sektionen des Rechen-
zentrums möglich gewesen. Die Kehrseite der schnellen Einführung der Bild-
schirmterminals bei der Fremdenpolizei war die ungeheure Belastung des
Rechenzentrums. Der Ausbau des Ausländerregisters war nicht nur im Eil-
tempo geplant und umgesetzt worden, es war auch das erste Projekt, bei dem
das Rechenzentrum Bildschirmterminals und ein Echtzeitdatenbanksystem
einsetzte. Aus der Perspektive der Auftraggeber war es schwierig zu eruie-
ren, ob der Analyse- und Programmieraufwand mit dem Ertrag in einem ver-
nünftigen Verhältnis stand. Während sich prima facie für die Mitarbeiterinnen
der Fremdenpolizei durch die Bildschirmterminals „nur“ die Zeit für Such-
anfragen verkürzte, musste aufseiten des Rechenzentrums die Datenbank
komplett neu programmiert werden, damit mit Bildschirmterminals darauf
zugegriffen werden konnte. Ohne Erfahrungswerte musste das Rechenzentrum
Aufwandsschätzungen und Terminpläne abgeben, auf deren Einhaltung die
Auftraggeber pochten. Das führte oft dazu, dass die Mitarbeiter:innen des
Rechenzentrums voll in die Projektarbeit eingebunden waren und wichtige
Aufgaben wie die Beratung, Vorstudien, Dokumentation, Ausbildung, Weiter-
bildungen sowie Rationalisierung der Analyse- und Programmierarbeit auf
der Strecke blieben. Um dieser Problematik gerecht zu werden, erarbeitete
die Zentralstelle die Weisung „Projektorganisation für EDV-Projekte und die
mittel- und langfristige EDV-Planung“, die ab dem 1. Januar 1977 für alle Pro-
jekte der Bundesrechenzentren galt. Fortan sollten alle EDV-Projekte nach der
„HERMES-Methode“ geplant und umgesetzt werden.44

43 Auch mit der Evaluation der Verwaltungsrationalisierung nahm man es nicht allzu genau.
Die Zuteilung der Sozialversicherungsnummern funktionierte im Juli 1976 nicht wie
geplant. Wie sich in verschiedenen Praxistests herausstellte, wiesen die Vorschläge der
interkantonalen Arbeitsgruppe der Schweizerischen Informatik Konferenz starke Mängel
auf, und die erste Phase konnte erst Mitte 1977 definitiv abgeschlossen werden. Schön-
bein: Jahresbericht 1976 ZAR, 1977; KZ/EW: Protokoll, 1977.
44 ERZ: Jahresbericht 1976, 1977; Interessanterweise wurden in den 1960er Jahren höhere
Programmiersprachen wie COBOL und FORTRAN, analog zum Projektmanagement in
142 Kapitel 3

Die Methode HERMES (Handbuch der Elektronischen Rechenzentren des
Bundes, eine Methode zur Entwicklung von Systemen)45 orientierte sich an
einer EDV-Projektmanagementmethode aus der Privatwirtschaft. Sie sollte es
dem Rechenzentrum erleichtern, die sich schnell wandelnden Anforderungen
der Auftraggeber zu eruieren, zu stabilisieren und verbindlich festzulegen.
Dafür unterteilte sie die Projekte in sechs Phasen: Voranalyse, Konzept, Detail-
spezifikation, Programmierung, Rahmenorganisation und Einführung. Für jede
Phase gab es spezifische Abschnitte, in denen gewisse Ergebnisse erzielt wer-
den mussten. Das Herunterbrechen auf die kleinstmögliche Einheit (Aktivität)
sollte die Ressourcenplanung und die Aufwandsschätzung erleichtern. Zudem
war angedacht, dass jede Phase durch den Auftraggeber freigegeben wurde.
Damit sollten verschiedene Dinge sichergestellt werden: Zum einen konn-
ten so die Zielsetzung und die Terminplanung mit dem Auftraggeber für jede
Phase nochmals abgestimmt werden. Zum anderen konnten Rückkommen-
santräge verrechnet und auch Bedingungen formuliert werden, unter denen
das Projekt abgebrochen würde. Denn in den meisten EDV-Projekten war es
nicht nur schwierig, die Anforderungen zu Beginn des Projekts so weit zu fixie-
ren, dass eine genaue Aufwandsschätzung möglich war. Selbst dann, wenn die
Anforderungen einigermassen genau spezifiziert werden konnten, konnten
technische Neuerungen oder organisatorische Veränderungen die Planung
und die Aufwandsschätzung obsolet machen.46
Das Problem mit HERMES war nur, dass es frühestens bei der dritten Phase
des Ausbaus des Ausländerregisters Anwendung finden und die Verhandlungs-
position des Rechenzentrums verbessern würde. Die zweite Phase lief bereits
und das Rechenzentrum würde sie ohne unterschriebene Vereinbarungen und
mit sich laufend ändernden Anforderungen zu Ende bringen müssen. Dass die
Entwicklung, das Testen, die Wartung und das Beheben von Störungen gleich-
zeitig (und teilweise auf dem Produktivsystem) stattfanden, trug dazu bei, dass
die Anforderungen nicht stabilisiert werden konnten und sich das Projekt in
die Länge zog. Zudem kamen durch die zweite Phase völlig neue Aufgaben

den 1970er Jahren, als arbeitsorganisatorische Mittel gegen den Ausbildungsrückstand
angesehen. Siehe Blau: Engpass Nr. 1 Ausbildung – Weiterbildung, 1965.
45 Ich bin Nick Schwery sehr dankbar für die ausführlichen Hinweise zu HERMES. Er
beschäftigte sich in seinem Dissertationsprojekt „Die Maschine programmieren. Com-
puter und Schweizerische Bundesverwaltung, 1960–1980“ mit der Projektmanagement-
methode, die in der Schnittstelle zwischen Ökonomisierung und Computerisierung der
Bundesverwaltung lag. Siehe Schwery: Die Maschine programmieren. Computer und
Schweizerische Bundesverwaltung, 1960–1980, 2022.
46 Darüber hinaus wurde in HERMES definiert, wie ein Projekt zu dokumentieren war und
wie die Berichterstattung zu erfolgen hatte. ERZ u. a.: Kurze Einführung, 1976.
Rationalisierung 143

auf das Rechenzentrum zu: Zum ersten Mal wurde der Grossrechner nicht
von den Experten im Rechenzentrum, sondern von (mehrheitlich weiblichen)
Mitarbeiter:innen einer Fachabteilung aus der Ferne bedient. Das brachte ver-
schiedene neue Herausforderungen, die das Rechenzentrum nicht antizipierte:
Das Rechenzentrum musste nicht nur technische Dokumentationen für
ihre Analysten und Programmierer, sondern auch Handbücher für technisch
weniger versierte Anwender:innen erstellen. Schulungen mussten angeboten
werden und während der Betriebszeiten mussten Support-Dienstleistungen
für Störungen und Fragen der Anwender:innen erbracht werden. Aufgrund
der interaktiven und unvorhersehbaren Nutzung der Systeme musste das
Rechenzentrum neue Teststrategien entwickeln. Dazu gehörten beispiels-
weise Integrationstests, Performance-Messungen und Stresstests. Das Rechen-
zentrum hatte auch wegen dieser neuen, unvorhergesehenen Aufgaben den
Aufwand für die zweite Phase des Ausbaus entscheidend unterschätzt. Dieser
Fehler sollte sich in der dritten Phase, die eine vollständig interaktive Echtzeit-
nutzung hätte erlauben sollen, nicht wiederholen.47
Um Tempo aus dem Projekt zu nehmen und sich vor ständig wechselnden
Anforderungen zu schützen, verfasste das Rechenzentrum im März 1977 eine
ausführliche Stellungnahme zum Antrag der Fremdenpolizei. Darin hiess es,
dass die Ziele der dritten Phase umgesetzt werden könnten, die Aufwands-
schätzung aber noch einmal überprüft werden müsse. Vor allem die Integra-
tion der Grenzgänger:innen in das Ausländerregister, die neuen statistischen
Auswertungen (Einbürgerungsstatistik, Grenzgängerstatistik und so weiter)
und die Kontrollaufgaben der Fremdenpolizei, die vom Ausländerregister
übernommen werden sollten, würden mehr Arbeit verursachen als erwartet.
Die bisherigen Schätzungen lagen viel zu niedrig, die dritte Phase würde folg-
lich mindestens 800’000 bis zu einer Million Schweizer Franken kosten. In
den Augen des Rechenzentrums handelte es sich bei der dritten Phase nicht
nur um einen Ausbau, sondern um eine vollständige Neukonzeption des Aus-
länderregisters. Mit der bestehenden Projektorganisation könne dem gros-
sen Umfang und der hohen Bedeutung des Projekts für die Fremdenpolizei
nicht angemessen Rechnung getragen werden. Deshalb sei die dritte Phase als
neues Projekt anzusehen und gemäss den Vorgaben der Zentralstelle nach der
Projektmanagementmethode HERMES abzuwickeln. Das Rechenzentrum
müsste demnach zuerst eine Voranalyse durchführen, um den Aufwand und
den Zeitplan des Projekts abzuschätzen. Dieser Schritt würde das Projekt ent-
scheidend entschleunigen. Peterlunger, der die Stellungnahme verfasst hatte,

47 N/A: Sammelmappe Dokumentation, 1977.
144 Kapitel 3

ging davon aus, dass der hohe Betrag die Fremdenpolizei abschrecken und zu
einer neuen Projektorganisation nach HERMES führen würde.48
Die Stellungnahme erzielte bei der Fremdenpolizei nicht die beabsichtigte
abschreckende Wirkung und Kipfer übernahm die höhere Kostenschätzung
von einer Million Schweizer Franken kurzerhand in den Antrag. Er wollte um
jeden Preis vermeiden, dass bei der Umsetzung der dritten Phase HERMES
zur Anwendung kam. Er fürchtete, dass die „vorgeschriebenen Formalitäten“
der Projektmanagementmethode die dritte Phase empfindlich verzögern
könnten. HERMES gab dem Rechenzentrum, das bereits jetzt in Verzug war
mit den Arbeiten, viel Gestaltungsfreiraum. Es könnte den Ausbau des Auslän-
derregisters nochmals in die Analysephase verschieben. Das würde nicht nur
den Terminplan bedrohen, sondern auch die Machtverhältnisse in der Aus-
handlungszone zugunsten des Rechenzentrums verschieben.
Im endgültigen Antrag vom 14. April 1977 war von einem neuen Projekt
nichts zu lesen. Im Begleitschreiben wurde darüber hinaus vermerkt, dass das
Rechenzentrum und die Zentralstelle mit dem Bericht einverstanden seien.
Trotz der grundlegenden Kritik des Rechenzentrums beantragte König beim
Direktor die vollständige Umsetzung der dritten Phase: Die Grenzgänger:in-
nen sollten ins Ausländerregister integriert werden, die Daten sollten am Bild-
schirm direkt bearbeitet werden können, die Einbürgerungsstatistik sowie
weitere bisher manuell erhobene Statistiken sollten automatisiert werden und
die „Ausländerkartei“ sollte definitiv ersetzt werden. Die Begründung wurde
grösstenteils aus dem Bericht der zweiten Phase übernommen und stellte vor
allem auf das hohe Sparpotenzial von knapp 600’000 Schweizer Franken ab,
das durch die Verwaltungsrationalisierung freigesetzt würde. Es war ein auf-
wendiges Projekt mit einem sehr grossen Budget, das in verhältnismässig kur-
zer Zeit von einem kleinen Kreis von Verwaltungsmitarbeitern des mittleren
Kaders geplant worden war und mit einem ambitionierten Zeitplan umgesetzt
werden sollte.49
Das Rechenzentrum war mit diesem Vorgehen nicht einverstanden und
erstellte eine weitere Stellungnahme. Diesmal war das Schreiben nicht an die
Fremdenpolizei, sondern an die Zentralstelle adressiert. Mit diesem Schreiben
involvierte das Rechenzentrum ein wichtiges Steuerungsgremium und wei-
tete die Aushandlungszone aus. Die Zentralstelle hatte alle Anträge zu Auto-
mationsvorhaben zu prüfen und zu genehmigen. Das Schreiben stimmte über
weite Strecken mit der Stellungnahme vom März überein und wiederholte,
dass viele Anforderungen unklar seien und eine genaue Aufwandsschätzung

48 Kipfer: Brief an Peterlunger, 1977; Peterlunger: Stellungnahme, 1977.
49 Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase III, 1977.
Rationalisierung 145

unmöglich sei. Es wurde die Forderung bekräftigt, die dritte Phase als neues
Projekt zu betrachten und eine Voranalyse zu veranlassen. Damit würde das
Rechenzentrum auch der Weisung der Zentralstelle nachkommen, alle neuen
Projekte nach HERMES abzuwickeln.50

Das Ausländerregister wird auf den organisatorischen Prüfstand
gestellt

Der Konflikt zwischen Fremdenpolizei und Rechenzentrum hinsichtlich der
dritten Ausbaustufe des Ausländerregisters war nicht der einzige spannungsge-
ladene Berührungspunkt mit der Zentralstelle. Um die Sparanstrengungen des
Bundesrates zu unterstützen, überprüfte die Zentralstelle das Rationalisierungs-
potenzial in der Bundesverwaltung systematisch. Dazu führte sie ab 1976 bei
allen Bundesbehörden eine Organisationsüberprüfung durch. Am 28. April 1977
war die Fremdenpolizei an der Reihe. Die Zentralstelle informierte das Kader
der Fremdenpolizei über das Ziel und das Vorgehen der Organisationsüber-
prüfung. Ziel sei eine Standortbestimmung, um Rationalisierungspotenziale zu
identifizieren und die Selbstkontrolle der Führungskräfte zu unterstützen. Das
Vorgehen bestand aus einer quantitativen und qualitativen Auswertung von
Fragebogen und Interviews, die während eines halben Jahres erhoben werden
sollten, sowie eines Abschlussberichts, der auch dem Generalsekretariat des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (Polizeidepartement) vor-
gelegt werden sollte.51
Der Zeitpunkt für diese organisatorische Überprüfung war wahrschein-
lich nicht zufällig gewählt: Zum einen gab es interne Konflikte. Die schritt-
weise Zusammenlegung der Abteilung Statistik mit dem Ausländerregister
führte bei den Statistikern zu grossem Unmut. Sie empfanden die Arbeits-
kultur des Ausländerregisters als wenig fehlertolerant sowie zahlengetrieben
und den Führungsstil von Kipfer als technokratisch. Zum anderen musste
sich die Fremdenpolizei an die neuen regulatorischen, ökonomischen und
demografischen Rahmenbedingungen anpassen. Fast die Hälfte der in der
Schweiz lebenden Ausländer:innen hatte das Niederlassungsrecht erworben
und ab dem 1. April 1977 wurde die Arbeitslosenversicherung obligatorisch.
Damit war die „Rotationspolitik“, die seit den 1960er Jahren eine wirksame
Regulierung der Arbeitslosigkeit durch die Nichterteilung oder Nichtver-
längerung von kurzfristigen Arbeitsgenehmigungen ermöglicht hatte, nicht

50 Strebel: Brief an die ZOB, 1977.
51 N/A: Bericht über die Organisationsüberprüfung bei der Eidg. Fremdenpolizei, 1978.
146 Kapitel 3

mehr im gleichen Masse anwendbar. Ausserdem waren ausländische Arbeits-
kräfte überproportional von der Arbeitslosigkeit betroffen, weil das Arbeits-
amt und die Fremdenpolizei in den Krisenjahren mehrere Richtlinien zum
Schutz einheimischer Arbeitskräfte erlassen hatten. Ausländer:innen wür-
den also unabhängig von ihrem Beschäftigungsverhältnis Teil der ständigen
Wohnbevölkerung bleiben. Die Arbeit der Fremdenpolizei würde sich in den
kommenden Jahren grundlegend ändern. Die Bedeutung der kurzfristigen
Arbeitsgenehmigungen würde abnehmen. Die fremdenpolizeiliche Kon-
trolle der ausländischen Wohnbevölkerung und der Ausländer:innen mit
unbeschränkter Arbeitserlaubnis würde zunehmen.52
Die Zentralstelle war der Überzeugung, dass eine Organisationsüberprüfung
und einige davon abgeleitete Massnahmen dabei helfen könnten, den orga-
nisatorischen Wandel der Fremdenpolizei hin zu einer computergestützten
und modernen Polizeibehörde zu beschleunigen. Die Organisationsprüfung
folgte einem strengen Schema, und auch der Abschlussbericht vermittelte den
Anschein von Objektivität und Unparteilichkeit. Er begann mit einer detail-
lierten Beschreibung und Analyse der Aufgaben der Fremdenpolizei und ihrer
Sektionen. Die Organisationsstruktur war in den letzten Jahren gestrafft und
die Zahl der Sektionen von sieben im Jahr 1971 auf vier im Jahr 1974 reduziert
worden. Durch das Ausländerregister und seinen Ausbau in der ersten und
zweiten Phase seien wichtige Prozesse automatisiert worden. Neue Büroräum-
lichkeiten hätten das akute Platzproblem in der Abteilung Ausländerregister
entspannt. Begrüssenswert seien auch die geplante Reduktion von vier auf
drei Sektionen durch die Zusammenlegung der Abteilung Statistik mit dem
Ausländerregister und der Ausbau des Ausländerregisters in der dritten Aus-
bauphase. Der Bericht hielt fest, dass über 60 Prozent der Belegschaft, vor-
wiegend „Statistikassistentinnen“, in einer tiefen Lohnklasse angesiedelt
waren und dass die Arbeitsweise im Ausländerregister anhand von Arbeits-
rapporten und Fehlerlisten regelmässig überprüft würde. Eine derartige quan-
titative Überprüfung der Arbeitsweise sei in den anderen Abteilungen nicht
möglich. Diese Analyse führte auch gleich zum ersten von der Zentralstelle
identifizierten Konflikt: „Problem Nr. 33.4 Beziehung zwischen den Sektionen
und dem Ausländerregister“. Viele Mitarbeiter:innen der Fremdenpolizei näh-
men das Ausländerregister nicht als Teil der Fremdenpolizei wahr. Das könne
daran liegen, dass das Ausländerregister während mehrerer Jahre in einem
anderen Bürogebäude untergebracht war. Zudem vermutete der Bericht die
Ursache in der Befürchtung der anderen Abteilungen, das Ausländerregister

52 Kipfer: Notiz an Herrn Direktor König, 1977; EKA: Auswirkungen der Rezession auf die
Ausländer, 1977.
Rationalisierung 147

könnte in Zukunft noch mehr Aufgaben innerhalb der Fremdenpolizei über-
nehmen. Ausserhalb des Ausländerregisters wurde auch die „leistungsbetonte“
Arbeitsweise mit Arbeitsrapporten und Fehlerlisten kritisch gesehen. Diese
Einschätzung teilten die betroffenen „Datatypistinnen und deren Vorgesetzte“
im Ausländerregister nicht. Sie waren der Überzeugung, dass die Sektionen
die Weisungen der Fremdenpolizei zu wenig durchsetzten und gegenüber
den Kantonen und Gemeinden zu kompromissfreudig auftraten. Die hohe
Fluktuationsrate beim Ausländerregister erklärte der Bericht damit, dass die
Einführung in die gesetzlichen Aufgaben der Fremdenpolizei und die Aus-
bildung an den Bildschirmterminals mangelhaft sei. Die Mitarbeiter:innen
müssten ihre Arbeit im Kontext der fremdenpolizeilichen Aufgaben nachvoll-
ziehen können, um sich langfristig an die Arbeit binden zu können.53
Das Ausländerregister war nicht nur die mit Abstand grösste Abteilung, sie
arbeitete auch ganz anders als die anderen Abteilungen der Fremdenpolizei.
Der Büroalltag beim Ausländerregister war geprägt von klar definierten Ver-
waltungsabläufen, Arbeitsrapporten und Fehlerlisten, mit denen quantifizier-
bare Leistungsziele vereinbart werden konnten. Als sich das Ausländerregister
die Büroräume mit den anderen Abteilungen zu teilen begann, wurde diese
Arbeitskultur auch für die anderen greifbar und erlebbar. Und im Gegensatz
zu den anderen Abteilungsleitern widersetzte sich Kipfer nicht den Spar-
bemühungen, sondern schlug der Geschäftsleitung sogar weitere Rationalisie-
rungsmassnahmen vor. Selbst während der Organisationsuntersuchung liess
er sich nicht von seinen Ausbauplänen abbringen. Das Ausländerregister und
das Rechenzentrum arbeiteten fleissig an der Umsetzung der ersten und zwei-
ten Ausbauphase.
Der für die zweite Phase geplante reine Lesezugriff auf die Daten des Aus-
länderregisters wurde durch eine indirekte Bearbeitung der Daten am Bild-
schirmterminal ergänzt. Diese Funktion sah vor, dass Änderungen nicht in
Echtzeit übernommen werden, sondern in Stapeln zusammengefasst und
zweimal wöchentlich in die Datenbank übernommen werden. Das war zwar
für die Anwender:innen etwas aufwendiger, da fortan eine Änderungsliste
konsultiert werden musste, um doppelte Eintragungen zu vermeiden. Es
erforderte jedoch keinen kompletten Umbau der Datenbank, sondern war für
das Rechenzentrum mit überschaubarem Aufwand umsetzbar. Erst die dritte
Phase sollte eine vollständige Bearbeitung am Bildschirm in Echtzeit erlauben.

53 Der Bericht enthielt noch eine Reihe von weiteren organisatorischen Problemen und
Lösungsvorschläge. N/A: Bericht über die Organisationsüberprüfung bei der Eidg.
Fremdenpolizei, 1978.
148 Kapitel 3

Ein wichtiger Teil dieser Arbeit für das Rechenzentrum bestand darin, die
Mitarbeiter:innen der Fremdenpolizei im Umgang mit dem Ausländerregister
am Bildschirmterminal zu schulen. Die meisten Anwender:innen arbeiteten
zum ersten Mal mit solchen Geräten und viele Konzepte, wie beispielsweise
die indirekte Bearbeitung der Daten, waren anspruchsvoll. Da es sich um das
erste System dieser Art handelte, verfügte das Rechenzentrum nicht über ein
Schulungskonzept, auf das man hätte zurückgreifen können. Das Rechen-
zentrum musste es in Zusammenarbeit mit den Anwender:innen während
der Einführung entwickeln: Durch die Schulung vor Ort, den telefonischen
Support und den Austausch mit den Anwender:innen entstand innerhalb von
kurzer Zeit eine umfangreiche Dokumentation, die durch regelmässige Über-
arbeitungen auf dem neuesten Stand gehalten wurde. Sie ist Ausdruck eines
organisatorischen Lernprozesses und gibt im Detail Auskunft darüber, wie
man Personen nach Geburtsdatum, Sozialversicherungsnummer, Familien-
name, Geburtsname, kantonaler Referenznummer oder nach Gemeinde-
nummer sucht und wie man nach Geschlecht, Kanton und anderen Feldern
filtert. Das erlaubte umfangreiche Sucheinstellungen, was insbesondere bei
Adressnachforschungen mit fehler- oder lückenhaften Angaben sehr prak-
tisch war. Unterschiedliche Schreibweisen von ausländischen Namen waren
an der Tagesordnung, vor allem, wenn sie aus anderen Sprachen und Schrift-
systemen übersetzt wurden. Mit dem neuen System waren ungenaue oder fal-
sche Angaben nicht mehr so gravierend und konnten schnell eruiert werden.
Dies ermöglichte es der Fremdenpolizei, ihr Informationsangebot für andere
Behörden zu erweitern, ohne hohe Kosten zu verursachen.54
Das Handbuch für die wichtigsten Operationen von mehreren Dutzend Sei-
ten, das zusammen mit den Bedienungsanleitungen der Hardwarehersteller
gelesen werden sollte, liess sich dank der Schritt-für-Schritt-Anleitung leicht
nachvollziehen: Das Bildschirmterminal (Abbildung 7) musste über einen
Schalter eingeschaltet werden. Ein Knopf leuchtete auf, sobald das Gerät
betriebsbereit war. Nun musste man sich mit dem Namen der Applikation ZAR
und dem persönlichen Passwort anmelden und die Meldung DFH3504 SIGN
ON IS COMPLETE mit der LOESCH-Taste bestätigen. Obwohl die Bild-
schirmterminals nicht über eine Maus verfügten, sah die monochrome Bedien-
oberfläche heutigen Datenbankapplikationen verblüffend ähnlich. Auf der
Tastatur waren neben den Buchstaben und Zahlen verschiedene Funktions-
tasten angebracht. Im Hauptmenü konnte man einen Transaktionscode ein-
geben. Mit AR01 und AR11 konnten Auskünfte über registrierte Personen

54 LI/BLA: ON-LINE Verarbeitungen, 1978.
Rationalisierung 149

eingeholt werden, AR02 und AR12 erlaubten darüber hinaus auch das Ver-
ändern der Datensätze. Mit AR21 konnten die Änderungsmeldungen überprüft
und allenfalls korrigiert werden. Jede Transaktion verfügte über verschiedene
Anzeigebilder (Abbildung 9). Mit den Funktionstasten PA1, PA2, PF1 bis PF10,
CLEAR und RETURN konnte man zwischen den verschiedenen Anzeige-
bilder hin- und herspringen. Aus arbeitsökonomischen Gründen wurden für
alle häufig verwendeten Feldwerte Abkürzungen verwendet. Mit E5 wurde eine
Wiedereinreise verbucht, Z5 stand für den Zuzug und U5 für die Umwandlung
der Erlaubnis; Änderungsarten waren zahlenkodiert und reichten von 000 bis
505. Darüber hinaus wurde darauf hingewiesen, welche Eingaben besonders
lange Bearbeitungszeiten benötigten und daher zu vermeiden waren.55
Die Handbücher stellten auch eine Brücke zwischen dem Wissen der Ex-
perten und technisch weniger versierten Anwender:innen dar. Sie enthielten
neben den leicht verständlichen Anweisungen auch voraussetzungsreiche
Fachbegriffe und Computerinstruktionen, die als Orientierungshilfe für die
Mitarbeiter im Rechenzentrum gedacht waren. So sei beispielsweise die Feh-
lermeldung ERROR BY RELATIVE FILE (INVREQ) auf ein CISC-Makro
zurückzuführen, dass nicht mit der FILE CONTROL TABLE kompatibel sei.
In einem solchen Fall sei eine Meldung an das Rechenzentrum zu machen, am
besten direkt bei der Abteilung für Analyse und Programmierung.56
Die Screenshots der grafischen Benutzeroberfläche (Abbildung 9) halfen
nicht nur bei der Orientierung im neuen System, sie machten auch das Daten-
modell (Abbildung 6) sichtbar. Im Ausländerregister wurden neben den zu
erwartenden Personalia wie der Adresse und der Sozialversicherungsnummer
(AHV-Nummer) auch eine Reihe von verwaltungsrelevanten Feldern erfasst
und gespeichert: die Referenznummer für die kantonalen Einwohnerregister,
die Kategorie des Ausländerausweises inklusive Zusatzcode (Ehefrau von
Schweizer und so weiter), das Einreisedatum, das Ablaufdatum der Aufent-
haltsbewilligung, eine allfällige Einbürgerung und detaillierte Informationen
über die Berufstätigkeit. Die grafische Benutzeroberfläche des Ausländerre-
gisters war also den Kärtchen aus der Ausländerkartei nachempfunden. Das
machte sie für die Mitarbeiter:innen der Fremdenpolizei leicht verständlich.
Den Anwender:innen wurde jedoch schnell bewusst, dass grosse Unter-
schiede zwischen der analogen „Ausländerkartei“ und dem elektronischen
Ausländerregister bestanden. Auf dem Bildschirminterface wurden nicht nur
der einzelne Record angezeigt, sondern auch ganze Listen (z.B. Suchresultate).
Es konnte nicht nur nach Namen oder Geburtsdatum gesucht werden, sondern

55 Schönbein: Handbuch AR21, 1979; Bla / Sc: Handbuch AR01+02, 1979.
56 Schönbein: Handbuch AR21, 1979; Bla / Sc: Handbuch AR01+02, 1979.
150 Kapitel 3

Abb. 9 Auszug aus dem Handbuch für die Transkationscodes AR01+AR02 der
ZAR-Datenbank vom 18.9.1978. Personenrelevante Daten wurden vom Autor
geschwärzt. (Quelle: BAR E3325-02#2015/17#122*)

mehrere Felder mit unvollständigen Angaben (z.B. nur das Geburtsjahr oder
nur der Nachname) kombiniert werden. Der Bildschirm machte die Daten
nicht nur sichtbar, sondern erlaubte einen vielfältigen Zugriff. Um die ana-
logen Kärtchen zu finden, musste man sich durch 35 Karteilifte kämpfen. Die
Kärtchen waren dabei nach einer Logik sortiert, die die Suche nach anderen
Merkmalen (Geburtsdatum) erschwerte oder, wie im Fall der verschiedenen
Sozialversicherungsnummern, gar verunmöglichte. Karten gingen kaputt,
wurden verloren oder verwaisten, wenn die Arbeit nicht sorgfältig ausgeführt
wurde. Wer für diese Pannen verantwortlich war, konnte nicht nachvollzogen
werden. Zwar konnten im elektronischen Register ebenfalls Einträge gelöscht
oder unabsichtlich verändert werden. Die Änderung wurde jedoch protokol-
liert und konnte der Anwender:in zugewiesen werden. Die Arbeiten am Aus-
länderregister konnten nachvollzogen und kontrolliert werden, damit wurde
die Leistung der Anwender:innen messbar.
Ein weiterer zentraler Unterschied zur Ausländerkartei bestand darin, dass
die neue Datenbank die gesamte Historie jedes Records speicherte. Damit
erhielt das Ausländerregister ein Gedächtnis. Nun konnte man sehr einfach
das letzte Einreisedatum oder Ablaufdatum der Aufenthaltsbewilligung eru-
ieren, was insbesondere für die Arbeitsmigrant:innen mit einer kurzfristigen
Rationalisierung 151

Abb. 10 Ein Aktivitätsdiagramm der verschiedenen Programme, Subroutinen und ihrer
Bedienung mittels Funktionstasten. (Quelle: BAR E3325-02#2015/17#122*)
152 Kapitel 3

Aufenthaltsbewilligung von grosser Bedeutung war. Die Daten der letzten
Veränderung wurden direkt auf dem Bild angezeigt, mit den Funktionstasten
konnte man weiter in der Historie zurückzugehen. Damit wurde auch die
Nachverfolgbarkeit augenscheinlich.
Die Bedienung per Bildschirmterminal entlastete die Datentypistinnen,
indem sie sich nicht mehr durch die engen Gänge der „Ausländerkartei“ zwän-
gen mussten. Der Preis dafür war eine beachtliche Komplexitätssteigerung
ihrer Arbeit und eine höhere Abhängigkeit von dem Grossrechner. Auf dem
Aktivitätsdiagramm (Abbildung 10) sind alle Programmzustände des Auslän-
derregisters abgebildet, die via Bildschirmterminal zugänglich waren. Über
zehn verschiedene Anzeigebilder gab das System aus. Auf einem Anzeigebild
(Abbildung 9) wurden beispielsweise die Daten einer Ausländer:in dargestellt
oder es enthielt eine Eingabemaske, um einen Eintrag zu erfassen oder zu ver-
ändern. Je nachdem, ob die Änderung gespeichert werden sollte, musste eine
andere Funktionstaste verwendet werden. Die verschiedenen Pfade, die man
ausgehend von einem Transaktionscode einschlagen konnte, waren vielfältig.
Man konnte in Abhängigkeit der Funktionalität der Transkation vor- und
zurückspringen, bestätigen, ablehnen und so weiter.
Ungeachtet des stark erweiterten Handlungsspielraums und Informations-
angebots der Fremdenpolizei blieb der Druck auf das Ausländerregister
bestehen. Die Lage des Bundeshaushalts war noch immer angespannt
und Personaleinsparungen das Gebot der Stunde. Im August 1978 musste
das Ausländerregister deshalb Rechenschaft darüber ablegen, wie sich die
Zusammenlegung des Ausländerregisters und der Abteilung Statistik ent-
wickelte und ob man bezüglich des Budgets auf Kurs war. Zudem führte der
Einsatz von Bildschirmterminals dazu, dass das Rechenzentrum während der
Geschäftszeiten der Fremdenpolizei den Betrieb des Ausländerregisters garan-
tieren und sich um die Bedürfnisse der Anwender:innen kümmern musste.
Schulungen und telefonischer Support mussten angeboten und Handbücher
geschrieben werden. Für den Ausbau des Ausländerregisters blieb kaum
Zeit. Die Bedürfnisse der Anwender:innen machten im Rechenzentrum eine
Neuordnung der Strukturen, Prozesse und Verantwortlichkeiten – ein neues
Dienstleistungsmodell – nötig.
Um die gestiegene Arbeitslast und die neuen Aufgaben in den Griff zu
bekommen, brauchte das Rechenzentrum Zeit. Um den Aufwand genau schät-
zen zu können, drängte es die Fremdenpolizei dazu, wenigstens die dritte Phase
des Ausbaus nach der Projektmanagementmethode HERMES abzuwickeln.
HERMES unterteilte die Projekte in klar definierte und abrechenbare Phasen
mit Meilensteinen. Jede nachträgliche Änderung der Spezifikationen würde
geprüft und neuerlich verhandelt werden müssen. Damit sollte unter anderem
Rationalisierung 153

verhindert werden, dass die Anforderungen laufend den Wünschen der Auf-
traggeber angepasst werden und die Aufwandsschätzungen und Einsatzpläne
des Rechenzentrums obsolet werden. Seit 1977 war diese Methode von der
Zentralstelle als Standard für alle EDV-Projekte vorgeschrieben. Die Fremden-
polizei wehrte sich dagegen mit allen Mitteln und versuchte die dritte Phase
als Teil eines bereits laufenden EDV-Projekts bewilligt zu bekommen. Durch
dieses Hickhack kamen die Planung und Bewilligung der dritten Phase 1977
zu einem Stillstand. Währenddessen wurde die erste Phase abgeschlossen
und die zweite mit hohem Tempo vorangetrieben. Der schnelle und unbüro-
kratische Ausbau kam zustande, weil mittlere Kader der Fremdenpolizei, des
Rechenzentrums und der Zentralstelle eng zusammenarbeiteten.
Obwohl es mit der dritten Phase kaum voranging, hatte sich das Aus-
länderregister bereits zu einem wichtigen Arbeitsmittel für die Fremden-
polizei entwickelt. Mit der zweiten Phase wurde die Abteilung für Statistik der
Fremdenpolizei ins Ausländerregister integriert und weitere wichtige Statis-
tiken, wie die Einbürgerungsstatistik und die Statistik über Aufenthalts- und
Niederlassungsbewilligungen, wurden fortan mit dem Ausländerregister
erstellt. Darüber hinaus veränderten die sich wandelnden regulatorischen,
ökonomischen und demografischen Rahmenbedingungen den Fokus und die
Aufgaben des Ausländerregisters. Immer mehr Ausländer:innen erwarben
das Niederlassungsrecht und die obligatorische Arbeitslosenversicherung
ermöglichte es ihnen, auch beim Verlust der Arbeitsstelle in der Schweiz zu
bleiben. Die Konjunktursteuerung mittels saisonaler Arbeitsmigration verlor
an Bedeutung, die fremdenpolizeiliche Kontrolle der in der Schweiz wohn-
haften ausländischen Bevölkerung gewann dagegen an Bedeutung. Die Bild-
schirmterminals eigneten sich sehr gut, um die erweiterten Kontrollaufgaben
wahrzunehmen und andere Behörden darin zu unterstützen. So bewilligte
König, „die Kontrolle der Aufenthaltszusicherungen von Saisonarbeitskräften,
das Registrieren der Einreisesperren und die Adressnachforschung über Aus-
länder, die ihre Steuern, PTT-Rechnungen oder Alimente nicht bezahlt hat-
ten“57 Wie die persönlichen Notizen zeigen, hatte der Vizedirektor dabei freie
Hand und nutzte seine Position:

Ich habe heute Herrn Zuber telefonisch mitgeteilt, wir seien damit einver-
standen, dass das ZAR der Eidgenössischen Steuerverwaltung inskünftig wieder-
einreisende Ausländer meldet, die ohne Bezahlung der Steuern ausgereist sind.58

57 König: Notiz für Herrn Bundesrat Kurt Furgler über die Entstehung, den Aufbau und die
Weiterentwicklung des ZAR, 1978.
58 König: Notiz, 1975.
154 Kapitel 3

Zwischenbetrachtung

Zum Jahresbeginn 1974 änderte sich das Kräfteverhältnis in der Arbeitsgruppe
zugunsten der Fremdenpolizei. König, der Vorsitzende der Arbeitsgruppe,
wurde zum Vizedirektor befördert und Kipfer, bis dato Vertreter des Arbeits-
amtes in der Arbeitsgruppe, wurde zum Leiter des Ausländerregisters ernannt.
Mit dieser Personalrochade zog sich das Arbeitsamt aus der Aushandlungs-
zone zurück und das Ziel, das Ausländerregister für die fremdenpolizeiliche
Kontrollaufgaben einzusetzen, trat in den Vordergrund.
Dies wurde durch die makroökonomischen und demografischen Trends im
Nachgang der Ölpreiskrise verstärkt: Zum einen brach die Nachfrage nach aus-
ländischen Arbeitskräften ein. Die Zuwanderung nahm schlagartig ab, viele
Ausländer:innen mit einer vorübergehenden Arbeitserlaubnis verliessen das
Land. Dadurch verschoben sich die Aufgaben der Fremdenpolizei von der
Zulassung neuer Arbeitsmigrant:innen hin zur Kontrolle von Ausländer:in-
nen, die seit mehreren Jahren in der Schweiz arbeiteten und eine permanente
Niederlassungsbewilligung besassen. Die Zahl der Meldungen an das Aus-
länderregister ging zurück, der Arbeitsaufwand reduzierte sich und Kapazi-
täten wurden frei.
Zum anderen erliess der Bundesrat einen generellen Personalstopp für die
Bundesverwaltung. Dieser betraf die Fremdenpolizei unmittelbar und führte
zu Spannungen zwischen der Abteilung Statistik und dem Ausländerregister.
Kipfer verschaffte sich einen Vorteil, indem er weitgehende Rationalisierungs-
massnahmen vorschlug. Von der Abteilung Statistik händisch erhobene Statis-
tiken sollten vom Ausländerregister übernommen und automatisiert werden.
Der Einsatz von Bildschirmterminals und Druckern sollte das Informationsan-
gebot für andere Behörden erweitern. Das Ausländerregister spielte die Vor-
teile der elektronischen Datenverarbeitung geradewegs aus. Die Vorschläge
wurden genehmigt und die Abteilung Statistik schrittweise ins Ausländer-
register integriert.
Mit diesen Rationalisierungsanstrengungen konnte sich die Fremdenpolizei
gegenüber der Zentralstelle und anderen Behörden profilieren. Die Zentralstelle
verfolgte in der gesamten Bundesverwaltung die Strategie, Behörden durch
Automation effektiver und effizienter zu machen. Das Ausländerregister war
für sie ein mustergültiges Beispiel einer gelungenen Verwaltungsautomation,
mit der Prozesse in der Verwaltung rationalisiert und Personal eingespart wer-
den konnte. Ausserdem konnte das Ausländerregister die Bildschirmterminals
nutzen, um anderen Behörden Informationen über die Ausländer:innen zur
Verfügung zu stellen und so ein neues Dienstleistungsangebot zu erschliessen.
Rationalisierung 155

Damit etablierte sich das Ausländerregister als selbstbewusster neuer Akteur
in der Bundesverwaltung mit ausgewiesenen Kompetenzen für Automation.
Die Arbeitsgruppe und der Ausschuss blieben während des Ausbaus des
Ausländerregisters zu einem fremdenpolizeilichen Informationssystem die
massgeblichen diskursiven Räume, konzentrierten sich aber zunehmend auf
die Zusammenarbeit zwischen der Fremdenpolizei, dem Rechenzentrum und
der Zentralen Ausgleichsstelle in Genf. Die Konsequenzen des Ausbaus waren
für das Rechenzentrum viel einschneidender als für die anderen Behörden. In
der Folge veränderte sich die Dynamik zwischen Fremdenpolizei und Rechen-
zentrum. Das Rechenzentrum war bemüht, die Problembeschreibungen zu
stabilisieren und damit die Arbeiten am Ausländerregister planbar zu machen.
Dafür wollte es die Projektmanagementmethode HERMES einsetzen. Die
Fremdenpolizei sträubte sich zunächst gegen diesen Strukturierungsversuch,
scheiterte letztlich aber an der Beharrlichkeit des Rechenzentrums. Infolge-
dessen kühlte sich das Verhältnis zwischen den Behörden ab, insbesondere
zwischen dem mittleren Kader, das bisher eng in der Arbeitsgruppe zusammen-
gearbeitet hatte. Mit der Einführung von HERMES war das Rechenzentrum in
der Lage, komplexere Anforderungen und ein höheres Arbeitsaufkommen zu
bewältigen und das neue Dienstleistungsmodell bei seinen Kunden aus der
Bundesverwaltung durchzusetzen.
Kapitel 4

Datenpools: Zugriff auf Personendaten regulieren

Die stürmische technische Entwicklung auf dem Gebiet der elektronischen
Datenverarbeitung verlangt einerseits zwingend nach einem Schutz der
Individualsphäre der von der Verwendung der Daten betroffenen Bürger. Ander-
seits sind auch Massnahmen zur Sicherung der Rechenanlagen, Programme
und Daten unerlässlich. Im Hinblick auf diese Erfordernisse sind Arbeiten für
eine Verordnung über den Datenschutz in der Bundesverwaltung im Gang. Fer-
ner wird auch die Schaffung einer eidgenössischen Datenschutz- und Daten-
sicherheitsgesetzgebung in Erwägung gezogen. Da für die Erledigung dieser
umfassenden Arbeiten noch eine längere Zeit benötigt wird, müssen wir die sich
in diesem Zusammenhang beim ZAR stellenden Probleme vorweg untersuchen
und zu lösen versuchen.1

Mit der Vernetzung verschiedener Datenbestände und dem interaktiven
Zugriff auf über zwei Millionen Personendatensätze sparte die Eidgenös-
sische Fremdenpolizei (Fremdenpolizei) nicht nur Personal ein, sondern
erweiterte auch ihren Handlungsspielraum. Das Zentrale Ausländerregister
(Ausländerregister) ermöglichte es den Mitarbeiter:innen, anderen Dienst-
stellen innerhalb von wenigen Sekunden Auskünfte über kontrollpflichtige
Ausländer:innen zu erteilen oder Personenlisten für polizeiliche Zwecke
zu erstellen. Das Ausländerregister war aus dem Arbeitsalltag der Fremden-
polizei nicht mehr wegzudenken. Es hatte sich gegenüber der Abteilung Sta-
tistik durchgesetzt und sollte noch weiter ausgebaut werden. Insbesondere
der Ausbau und der erhöhte Informationsaustausch mit anderen Behörden
stellten die Fremdenpolizei vor Probleme. Denn sowohl für den Betrieb des
Ausländerregisters wie auch für den Informationsaustausch gab es keine aus-
reichende gesetzliche Grundlage. Der Bundesrat regelte nicht nur den Betrieb
des Ausländerregisters, sondern die gesamte nationale Migrationspolitik mit-
tels Verordnungen. Um das gegenwärtige Migrationsregime auf eine solide
rechtliche Grundlage zu stellen, sollte das in die Jahre gekommene Ausländer-
gesetz revidiert werden. Am 3. Mai 1976 legte das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement (Polizeidepartement) den Kantonen, den Parteien, dem
Bundesgericht sowie den Interessenvertretern einen Entwurf des neuen Aus-
ländergesetzes zur Beurteilung vor. Ziel war es, die bestehenden Regelungen
und Beschränkungsmassnahmen in ein einheitliches Gesetz zu überführen

1 König; Schütz: Schutz und Sicherung der Ausländerdaten, 1977.

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_006
This is an open access chapter distributed under the terms of the CC BY-NC-ND 4.0 license.
158 Kapitel 4

und darin gewisse Rechte für Ausländer:innen zu verankern. Dazu gehörten
die persönliche und berufliche Rechtsstellung, die mit den geltenden inter-
nationalen Verträgen in Einklang gebracht werden sollten.2
Der Rechtsdienst der Fremdenpolizei, der den Entwurf des neuen Aus-
ländergesetzes im Auftrag des Polizeidepartements ausgearbeitet hatte, klam-
merte den Datenschutz bewusst aus. Dafür gab es zwei Gründe: Erstens war
diese Thematik seit mehreren Jahren Gegenstand kontroverser Diskussionen
in verschiedenen parlamentarischen und behördlichen Gremien und die Auf-
nahme ausdrücklicher Datenschutzbestimmungen in das neue Ausländerge-
setz würde das Ausländerregister unnötigerweise in den Mittelpunkt dieser
Diskussionen stellen. Zweitens ging der Rechtsdienst der Fremdenpolizei
davon aus, dass bald eine Datenschutzverordnung für die gesamte Bundesver-
waltung erlassen werden würde, und man wollte der Eidgenössischen Justiz-
verwaltung nicht zuvorkommen.
In den 1970er Jahren rückte die Regulierung der Computertechnologie
und ihrer Nutzung, die bis dahin Gegenstand des juristischen Fachdiskurses
war, zunehmend in den Fokus des Schweizer Parlaments. 1971 forderte der
sozialdemokratische Nationalrat Alfred Bussey den Bundesrat auf, mit einer
Computergesetzgebung die Nutzung und Entwicklung von Computern zu
regeln. Der Bundesrat lehnte die Forderung ab. Er hielt ein solches Gesetz für
verfrüht und sprach in diesem Zusammenhang von einer Modeerscheinung:
„La question de l’incidence de l’informatique (c’est-à-dire de l’application
des calculateurs électroniques) sur les libertés individuelles est à la mode.“3
Er war überzeugt, dass der Schutz der Persönlichkeitsrechte nicht an eine
spezifische Technologie angepasst, sondern grundlegend überarbeitet werden
müsse. Bereits 1970 hatte er eine Expertenkommission mit der Überprüfung
des Persönlichkeitsschutzes beauftragt. Die Diskussion, wie der Persönlich-
keitsschutz unter den neuen technologischen Bedingungen gewahrt werden
könnte, war in vielen westlichen Industrieländern im Gange und verschiedene
Regulierungsansätze standen zur Diskussion. Obwohl es bereits vereinzelte
Gesetze gab, beispielsweise das Datenschutzgesetz des westdeutschen Bundes-
lands Hessen von 1970, verfügte bis dato noch kein Land über eine nationale
Datenschutzgesetzgebung und sowohl die OECD als auch der Europarat hat-
ten noch keine Empfehlungen bezüglich des Datenschutzes erlassen.4

2 Furgler: Republikanisches Volksbegehren „Zum Schutz der Schweiz“ (4. Überfremdungsin-
itative), 1976; Sauvant: Nr. 1017. Entwurf für ein neues Ausländergesetz mit Botschaft, 1978.
3 „Die Frage nach den Auswirkungen der Informatik (d.h. des Einsatzes elektronischer Com-
puter) auf die individuellen Freiheiten ist eine Modeerscheinung.“ Amtsdruckschriften:
Motion Bussey. Gesetzgebung über Computer, Bern 1972, S. 2129.
4 Siehe George: Prinzipien und Rechtmässigkeitsbedingungen im privaten Datenschutzrecht,
2021, Kap. IV.
Datenpools 159

Am 27. Juni 1973 unternahm der sozialdemokratische Nationalrat Andreas
Gerwig einen zweiten Anlauf, den Persönlichkeitsschutz auszuweiten, und
reichte eine breit abgestützte parlamentarische Initiative ein. Sein Haupt-
anliegen war es, die Überwachung der Bürger:innen durch den Staat ein-
zuschränken und gesetzlich zu regeln. Die Initiative war geprägt von den
Vorkommnissen in den Vereinigten Staaten rund um die Watergate-Affäre.5
Die Verfügbarkeit von modernen Überwachungsmethoden würde ein Gesetz
nötig machen, so Gerwig. Die damit betraute Parlamentskommission legte dem
Bundesrat 1975 Vorschläge für den Ausbau des Persönlichkeitsschutzes vor. Das
Parlament und der Bundesrat einigten sich auf Anpassungen im Strafrecht, im
Telegrafen- und Telefonverkehrsgesetz und im Postgesetz. Diese zielten dar-
auf ab, nachrichtendienstliche und polizeiliche Überwachung prozedural zu
regeln und mit einem Aufsichtsorgan zu versehen. Die Beratung dieser Ände-
rung im Rahmen der parlamentarischen Initiative „Schutz der persönlichen
Geheimsphäre“ von Gerwig war für die Wintersession 1976 vorgesehen.6
Angeregt durch die parlamentarische Initiative erarbeitete die Eidgenössische
Justizabteilung 1975 eine Datenschutzverordnung für die Bundesverwaltung,
die bundesnahen Betriebe und die eidgenössischen Bildungsinstitutionen aus.
Einen ersten Entwurf legte sie am 19. Januar 1976 den betroffenen Stellen zur
Vernehmlassung vor. Der Entwurf enthielt unter anderem die folgenden, recht
umfassenden Bestimmungen: Es dürfen nur Daten gespeichert und verwendet
werden, die für die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben erforderlich sind. Die
Weitergabe von Daten ist nur dann erlaubt, wenn es eine gesetzliche Grund-
lage gibt oder die Daten anonymisiert werden. Fehlerhafte Daten sind zu kenn-
zeichnen. Weitergegebene Daten müssen nach Gebrauch vernichtet werden.
Die Datensicherheit muss bei der Verarbeitung (im Rechenzentrum) und bei
der Programmierung gewährleistet werden. Ein Datenschutzbeauftragter führt
ein Register über alle Datensammlungen. Personen, deren Daten gespeichert
werden, haben ein Recht auf Auskunft, Berichtigung, Ergänzung, Löschung
und Widerruf.7
Der Entwurf stiess bei den meisten betroffenen Stellen auf Ablehnung:
Der Geltungsbereich der Bestimmungen sei unklar und die Bestimmungen
seien zu restriktiv ausgelegt. Zentrale Begriffe wie „Datenschutz“ und „Daten-
sicherheit“ seien nicht genau genug definiert. In der jetzigen Form würden

5 Watergate war ein politischer Skandal, in den die Regierung von US-Präsident Richard Nixon
verwickelt war und der seit einigen Monaten die Berichterstattung dominierte. Unter ande-
rem wurden politische Gegner mit Abhörwanzen ausspioniert.
6 Siehe Amtsdruckschriften: Stellungnahme des Bundesrates an die Bundesversammlung zur
parlamentarischen Initiative über den Schutz der persönlichen Geheimsphäre, 1976; Amts-
druckschriften: Interpellation Wenk. Affäre Cincera, 1977.
7 N/A: Vorentwurf, 1976.
160 Kapitel 4

alle Datenbanken und Programmierarbeiten unter die Verordnung fallen,
unabhängig davon, ob die Daten oder Programme schützenswert sind. Die
Verordnung würde keinen Hinweis darauf geben, welche Daten bedenkenlos
verwendet werden können. Dies wäre aber unabdingbar. Weder die Bundes-
verwaltung noch die bundesnahen Betriebe sahen sich in der Lage, ihre Arbeit
ohne computerisierte Datenbanken zu erledigen. Allein die Fremdenpolizei
verarbeitete mit dem Ausländerregister pro Tag über 8’000 Eintragungen
und Änderungen aus den Kantonen und Gemeinden. Sie war sowohl auf das
Informationssystem als auch auf den Datenaustausch mit anderen Stellen
angewiesen, um ihre Aufgaben wahrnehmen zu können. Die im Juli 1976 ver-
öffentlichte Zusammenfassung des Vernehmlassungsprozesses und der darin
enthaltene Dissens deuteten darauf hin, dass der Datenschutzverordnung
noch ein langer Aushandlungsprozess bevorstand.8
Auf der einen Seite stand die Eidgenössische Justizabteilung, die ein Da-
tenschutzverständnis vertrat, das der informationellen Selbstbestimmung
nahe kam. Die informationelle Selbstbestimmung wurde 1971 von Wilhelm
Steinmüller und anderen in einem Datenschutzgutachten für das Bundes-
ministerium des Innern der Bundesrepublik Deutschland formuliert und
beschreibt das Recht der Betroffenen, über die Preisgabe und Verwendung
ihrer Daten grundsätzlich selbst zu bestimmen.9 Auf der anderen Seite
standen die Behörden, die die elektronische Datenverarbeitung bereits ein-
setzten oder planten, dies zu tun. Sie traten für ein technisches Verständnis
ein, wie es beispielsweise im Bundesdatenschutzgesetz der Bundesrepublik
Deutschland von 1977 verankert wurde. Dieses setzte „nicht an die durch die
Informationsverarbeitung bedrohten Rechtsgüter, sondern an die ‚Phasen
der Informationsverarbeitung‘ (Speichern, Übermitteln, Verändern, Löschen)
oder an die technische Verfahrensweise (automatisierte–manuelle Datenver-
arbeitung)“10 an. Der Datenschutz wurde also nicht als Schutz des Einzelnen
vor der unzulässigen Erhebung oder Verwendung von Daten konzipiert, son-
dern als Schutz der Daten vor Veränderung, Entwendung und Zerstörung wäh-
rend der Verarbeitung.

8 N/A: Zusammenfassung der verwaltungsinternen Vernehmlassungen zum Entwurf einer
Datenschutz-Verordnung vom 19. Januar 1976, 1976.
9 Steinmüller u. a.: Grundfrage des Datenschutzes, 1971; Obwohl der Begriff „informatio-
nelle Selbstbestimmung“ ein zeitgenössischer war, wird er in diesem Text ausschliesslich
als analytische Kategorie verwendet. In den Quellen findet sich der Begriff selten und in
der Schweizer Rechtsprechung ist er auch nicht explizit festgehalten. Siehe George: Prin-
zipien und Rechtmässigkeitsbedingungen im privaten Datenschutzrecht, 2021, Kap. III.
10 Egloff: Braucht die Schweiz ein Datenschutzgesetz?, 1977, S. 351.
Datenpools 161

Ein analoger Skandal politisiert die Datenschutzgesetzgebung

Kurz nachdem die erste Datenschutzverordnung verwaltungsintern diskutiert
wurde, erschütterte ein Skandal um eine Sammlung von Personendaten die
Schweizer Öffentlichkeit. Die Auswirkungen dieses Skandals waren für die
weitere Entwicklung des Ausländerregisters von entscheidender Bedeutung,
weshalb ihm ein kurzer Exkurs gewidmet wird. Am 20. November 1976 ent-
wendete die linksliberale Gruppierung „Arbeitsgemeinschaft Demokratisches
Manifest“ (Demokratisches Manifest) einige Hundert Akten aus den Büro-
räumlichkeiten von Ernst Cincera, einem Mitglied des Zürcher Kantonsrats
und der Freisinnig-Demokratischen Partei. Dieser soll ein Personenregister
geführt haben, in dem 3’500 politisch links stehende Personen verzeichnet
waren, darunter auch zahlreiche Ausländer:innen. Gemäss den Aussagen
des Demokratischen Manifests sollen sensible Akten zahlreicher Politiker:in-
nen und Journalist:innen durch ein System von Informant:innen gesammelt
und an private und öffentliche Stellen weitergegeben worden sein. Nach-
dem verschiedene Unternehmer öffentlich zugegeben hatten, bei Cincera
Erkundigungen über Stellenbewerber:innen eingeholt zu haben, war die Angst
vor einer „Vergiftung der politischen Kultur“ gross. In den Medien wurden Ver-
gleiche zur McCarthy-Ära in den Vereinigten Staaten gezogen.11 Angesichts der
unnachgiebigen Haltung der Schweizer Behörden gegenüber Kriegsdienst-
verweigerern, in- und ausländischen Kommunist:innen und Mitgliedern der
Friedensbewegung schienen diese Ängste nicht völlig aus der Luft gegriffen.12
Der „Fall Cincera“ sorgte schweizweit für mediale Aufmerksamkeit und
dominierte die parlamentarische Wintersession, die am 29. November 1976 in
Bern eröffnet wurde. In der Berichterstattung des Schweizer Fernsehens liefer-
ten sich die Politiker:innen einen verbalen Schlagabtausch. Ihre Deutungen
des „Falls Cincera“ waren sehr unterschiedlich. Die Ratslinke verurteilte die
Datensammlung und wies auf die nachteiligen Konsequenzen hin, die sich
für die erfassten Personen ergeben hatten. Die bürgerlichen Politiker:innen
stellten sich auf den Standpunkt, dass der Zweck die Mittel nicht heiligt, und

11 Von 1947 bis 1956 wurden bekennende und vermeintliche Kommunist:innen in den Ver-
einigten Staaten unter Generalverdacht gestellt und mit juristisch zweifelhaften Mitteln
belangt, unter anderem durch den republikanischen Senator Joseph McCarthy.
12 Die Verknüpfung von Antikommunismus und einer fremdenfeindlichen Haltung war in
der Schweiz in bürgerlichen Kreisen weit verbreitet. Es herrschte die Meinung vor, dass
Immigrant:innen radikale, kommunistische Ideen mitbringen und soziale Unruhen ver-
ursachen würden. Das machte sie zu einem beliebten Ziel von Angriffen. Siehe Zimmer-
mann: Antikommunisten als Staatsschützer. Der Schweizerische Vaterländische Verband,
1930–1948, 2019, Kap. 2.
162 Kapitel 4

forderten eine schnelle juristische Aufarbeitung des Aktendiebstahls durch
das Demokratische Manifest.13
Der „Fall Cincera“ änderte die Perspektive auf den Schutz der Persönlich-
keitsrechte grundlegend. Neben die parlamentarische Initiative von Gerwig
reihten sich in der Wintersession 1976 zahlreiche dringliche Interpellationen
und Anfragen im National- und im Ständerat. Die in der Initiative themati-
sierten Abhörwanzen und klandestinen Praktiken von in- und ausländischen
Nachrichtendiensten traten in den Hintergrund. Verhandelt wurden gestohlene
Akten und schützenswerte Personendaten. In der Parlamentsdebatte setzte
Gerwig die Personendaten nicht nur in Beziehung zum „Fall Cincera“, sondern
auch zur nach wie vor angespannten ökonomischen Situation im Nachgang
der Ölpreiskrise:

Ein Schutz vor der missbräuchlichen Verwendung personenbezogener Daten
drängt sich namentlich in Zeiten der Unterbeschäftigung auf, können solche
Informationen doch dazu führen, dass ein Arbeitnehmer in seiner wirtschaft-
lichen Existenz gefährdet wird, wenn beispielsweise ein Arbeitgeber aufgrund
der von Ernst Cincera gelieferten – vielleicht unzutreffenden – Informationen
auf eine Anstellung des Bewerbers verzichtet.14

Auf die von den Medien häufig gestellte Frage, ob die von Cincera eingesetzten
Informant:innen oder der Einbruch durch das Demokratische Manifest schwe-
rer wiegen, liess er sich nicht ein. Die Schweiz sei weder vom Links- noch
vom Rechtsextremismus bedroht. Viel wichtiger sei es in Anbetracht solcher
Sammlungen von Personendaten, den Persönlichkeitsschutz zu stärken. Denn
im Moment könnten sich die Betroffenen zu den über sie gespeicherten Daten
nicht äussern, weil sie keine Kenntnis davon und kein Recht auf Einsicht hät-
ten. Er äusserte sich sehr zurückhaltend und verwendete die für Zeitgenoss:in-
nen neutralen Begriffe „Datenbank“ und „Datenspeicherung“, die sowohl für
papierene als auch für elektronische Daten verwendet wurden. Obwohl der
„Fall Cincera“ bei Informant:innen und papierenen Aktenstapeln seinen Aus-
gang nahm, verlagerte sich die parlamentarische und die öffentliche Debatte
zunehmend auf automatisiert verarbeitete Personendaten. Dazu trug auch die

13 Amtsdruckschriften: Wintersession 1976, 1976; Die mediale Zuspitzung und Instrumen-
talisierung des „Falls Cincera“ wird in einem Fernsehbeitrag von anfangs Dezember
augenscheinlich. N/A (Reg.): Statements zum Fall Cincera – TV, 1976; Die genannten
parlamentarischen Interventionen finden sich in Amtsdruckschriften: Interpellation
Schmid-St. Gallen. Affaire Cincera, 1977; Amtsdruckschriften: Parlamentarische Initiative
(Gerwig). Schutz der persönlichen Geheimsphäre, 1977; Eine Analyse von Ernst Cinceras
Organisationen gibt Grisard: Gendering Terror, 2011, S. 243–249.
14 Amtsdruckschriften: Interpellation Schmid-St. Gallen. Affaire Cincera, 1977, S. 702.
Datenpools 163

begriffliche Unschärfe der Berichterstattung bei, die oft weder zwischen Daten
und Akten noch zwischen der Geheim- und der Privatsphäre oder dem Schutz
der Persönlichkeitsrechte und dem Datenschutz unterschied.15
Gemäss dem Datenschutzexperten Willi Egloff, der diese Debatte ein Jahr
später kommentierte, war diese begriffliche Unschärfe dem unglücklichen
Begriff „Datenschutz“ zu verdanken. Die Vorstellung, dass Personendaten per
se geheim sein müssen, sei irreführend. Er war der Ansicht, dass das Indi-
viduum nicht vor Daten und ihrer Verarbeitung geschützt werden müsse,
sondern die Art und Weise der Verwendung der Daten zu regeln sei. Denn
Personendaten liessen sich nicht nach ihrem Sensitivitätsgrad – geheim, pri-
vat oder öffentlich – klassifizieren. Ihre Schutzwürdigkeit ergebe sich aus dem
Kontext ihrer Verwendung. Egloff vertrat damit ein Verständnis von Daten-
schutz im Sinne der informationellen Selbstbestimmung.16
Der Bundesrat musste in der Sommersession 1977 auf die dringenden Inter-
pellationen und einfachen Anfragen aus den Räten reagieren und zum „Fall
Cincera“ Stellung beziehen. Der promovierte Jurist und Vorsteher des Polizei-
departements, Kurt Furgler, nahm sich in der Folge dem Dossier „Datenschutz“
an. Kurz nach dem Bekanntwerden des „Falls Cincera“ bat er die Eidgenössi-
sche Justizabteilung um eine juristische Standortbestimmung. Sie gab an, dass
sich eine Ausweitung des Persönlichkeitsschutzes seit 1970 in Prüfung befinde,
jedoch von den Wirtschaftsverbänden abgelehnt würde. Eine Ausweitung
würde die Bonitätsprüfung von Privatpersonen und somit das Kreditwesen fak-
tisch unmöglich machen. Für ein Datenschutzgesetz fehle die verfassungsmäs-
sige Grundlage. Der Bund könne lediglich für die eigenen Datensammlungen
und die der bundesnahen Betriebe Datenschutzvorschriften erlassen. Eine
entsprechende Verwaltungsverordnung sei in Vorbereitung und könne noch
1977 in Kraft treten.17
Der Bundesrat war darum bemüht, die hitzige Diskussion zu entschärfen. In
der Parlamentsdebatte vom 6. Juni 1977 plädierte Furgler für eine Ausweitung
des Datenschutzes. In seiner Argumentation knüpfte er an das technische Ver-
ständnis und die verschiedenen Phasen der Informationsverarbeitung an. Die
Sammlung, Speicherung, Verarbeitung und Verbreitung von Personendaten

15 N/A (Reg.): Statements zum Fall Cincera – TV, 1976; Das Medienecho beschränkte sich
nicht auf die Schweiz, auch im Ausland wurde über den „Fall Cincera“ berichtet. Oft im
Zusammenhang mit dem „Fall Jeanmaire“ Thiele-Dohrmann: Schnüffeln für die Schweiz,
1977; Eine Übersicht zum „Fall Jeanmaire“ findet sich in De Weck: Jeanmaire, Jean-Louis,
2021.
16 Steinmüller u. a.: Grundfrage des Datenschutzes, 1971; Egloff: Braucht die Schweiz ein
Datenschutzgesetz?, 1977.
17 Hausheer: Notiz: Datenbanken und Persönlichkeitsschutz, 1976.
164 Kapitel 4

hätten sich aufgrund der neuen technischen Mittel grundlegend geändert und
erforderten daran angepasste Gesetze. Die Sammlung müsse eingeschränkt,
die Speicherung auf ihre Richtigkeit überprüft und gesichert werden. Zudem
sei die Verarbeitung und Verbreitung einzuschränken. Die Frage eines Daten-
bankregisters mit einer Informationspflicht sei „im Bereich des öffentlich-
rechtlichen Datenschutzes und der diesbezüglichen Gesetzgebung sorgfältig
zu prüfen“.18 Der Bundesrat würde eine Expertenkommission für Datenschutz
in der Bundesverwaltung einberufen und dem Parlament bald einen ent-
sprechenden Bericht abliefern. Abschliessend gab der Bundesrat dem Parla-
ment zu bedenken, dass die moderne Technik die Gesellschaft hinsichtlich des
Umgangs mit Informationen vor ganz grundsätzliche Fragen stelle.19
Gerwig, dessen parlamentarische Vorstösse zum Dreh- und Angelpunkt der
Datenschutzdiskussion geworden waren, versuchte mit zwei weiteren parla-
mentarischen Initiativen Klarheit in die Diskussion zu bringen und Gegen-
steuer zum technischen Datenschutzverständnis zu geben. Der promovierte
Jurist dachte den Datenschutz weder von den Daten noch von der Technik her
und brachte das Problem während der Session auf den Punkt: „Die Daten müs-
sen öffentlich sein, es muss ein öffentliches Datenregister geben, eine Melde-
pflicht dieser Daten. Wenn bei Cincera steht, ich hätte das und das gemacht,
dann muss ich das wissen und muss mich dagegen wehren können.“20 Damit
stellte er, ohne es so zu nennen, die informationelle Selbstbestimmung jeder
Bürger:in und ihre Verankerung in der Verfassung ins Zentrum der Debatte.21
Das massgebende juristische Verständnis von Datenschutz wurde zu einem
Streitpunkt zwischen der Öffentlichkeit und dem Parlament auf der einen
und dem Bundesrat und der Bundesverwaltung auf der anderen Seite. Je nach
Datenschutzverständnis würde die Frage, welche Rechte den Verwaltungssub-
jekten eingeräumt werden müssen, und die Frage, inwieweit die Verwaltung
ihre Arbeit auf die elektronische Datenverarbeitung stützen darf, unterschied-
lich beantwortet werden. Die Behörden, die bereits auf die elektronische
Datenverarbeitung zurückgriffen, waren gemäss der eigenen Einschätzung
darauf angewiesen, Daten erheben und verwenden zu dürfen, um ihrer Arbeit
nachzugehen und darüber Rechenschaft abzulegen.22

18 Amtsdruckschriften: Interpellationen/Einfache Anfragen, 1977, S. 717.
19 Sauvant: Nr. 951. Schriftliche Beantwortung (S-Geschäfte) 76.476. Interpellation Schmid-
St. Gallen vom 29.11.1976. Affäre Cincera. 76.511. Interpellation Friedrich vom 17.12.1976.
Affäre „Demokratisches Manifest“ Einfache Anfragen, 1977.
20 Amtsdruckschriften: Interpellationen/Einfache Anfragen, 1977, S. 714.
21 Amtsdruckschriften: Parlamentarische Initiative (Gerwig) Persönlichkeits- und Daten-
schutzgesetz, 1991.
22 Diese Einschätzung teilten die zeitgenössischen Verwaltungsexpert:innen. Siehe
Bischofberger; Germann; Ruffieux (Hg.): Verwaltung im Umbruch, 1972; Siehe Hongler;
Datenpools 165

Die Fremdenpolizei will der Datenschutzdebatte zuvorkommen

Die parlamentarische Datenschutzdebatte führte dazu, dass der Bundesrat die
Eidgenössische Justizabteilung damit beauftragte, eine Expertenkommission
für Datenschutz in der Bundesverwaltung zu schaffen und entsprechende
Regelungen für die gesamte Bundesverwaltung zu erarbeiten. Das stellte
Fremdenpolizei-Direktor Guido Solari vor ein Problem. Ihm war bewusst, dass
das neue Ausländergesetz auch Bestimmungen zum Datenschutz enthalten
musste. Müsste die Fremdenpolizei die Ergebnisse der Expertenkommission
abwarten, würden sich nicht nur die Gesetzesrevision, sondern auch der Aus-
bau und die Vernetzung des Ausländerregisters auf unbestimmte Zeit ver-
zögern. Wie die Erfahrungen mit anderen Expertenkommissionen gezeigt
hatten, konnte dies Jahre dauern. Zudem ging er davon aus, dass die Fremden-
polizei in der Expertenkommission keinen Einsitz nehmen durfte und ihre
Interessen indirekt durch die Eidgenössische Justizabteilung vertreten lassen
musste. Da es jedoch mindestens noch ein halbes Jahr dauern würde, bis die
Expertenkommission ihre Arbeit aufnahm, ergriff Solari die Gelegenheit und
begann sofort damit, eine eigene Arbeitsgruppe zum Thema Datenschutz zu
planen. Sie sollte nur aus Verwaltungsmitarbeiter:innen bestehen und dezi-
dierte Datenschutzregelungen für das neue Ausländergesetz ausarbeiten.
Diese neue Aushandlungszone würde es erlauben, den Zeitplan des Aus-
ländergesetzes vom Zeitplan der Expertenkommission zu entkoppeln. Als
Vorsitzenden der Arbeitsgruppe setzte er den Vizedirektor und ehemaligen
Leiter des Rechtsdiensts der Fremdenpolizei Kaspar König ein. Um die Arbeits-
gruppe innerhalb des Polizeidepartements möglichst breit abzustützen, lud er
die Eidgenössische Justizabteilung und die Eidgenössische Polizeiabteilung
ein, ein Mitglied für die Arbeitsgruppe zu stellen. Im Juni 1977 erhielt Solari
von beiden Behörden die Zusage, dass sie sich mit einem Stabsmitarbeiter an
der Arbeitsgruppe beteiligen würden. Im Juli wurde die Arbeitsgruppe Daten-
schutz geschaffen und bereits im August fand die erste Sitzung statt.
Um die aktuelle Situation hinsichtlich des Datenschutzes beurteilen zu
können, sollte ein Datenflussdiagramm23 des Ausländerregisters erstellt wer-
den. Das Datenflussdiagramm sollte die Herkunft und Verwendung der Daten
in der föderalen Peripherie sichtbar machen. Anhand dessen sollte bei den

Demierre (Hg.): Elektronische Datenverarbeitung in der Verwaltung: XII. Schweizerische
Studientagung 8. Mai 1968, Zürich, 1968.
23 Datenflussdiagramme bilden den Informationsfluss eines Prozesses oder Systems ab.
Dabei werden eindeutige Symbole wie Rechtecke, Kreise und Pfeile verwendet, um die
Ein- und Ausgabe von Daten, Speicherpunkte und die Wege zwischen einzelnen Punkten
darzustellen (siehe Abbildung 4).
166 Kapitel 4

Behörden, die dem Ausländerregister Daten lieferten oder die Informations-
dienstleistungen des Ausländerregisters in Anspruch nahmen, der aktuelle
Stand des Datenschutzes und der Datensicherung in Erfahrung gebracht
werden. Dafür wurde eine Umfrage mit mehreren Dutzend Fragen erstellt
und an ausgewählte beteiligte Behörden verschickt. Die Bandbreite der Fra-
gen war gross. Sie reichte von der Frage, ob alle Mitarbeiter:innen schriftlich
zur Geheimhaltung verpflichtet worden seien, über die Frage, ob das Kohle-
papier von Endlosformularen vertraulicher Berichte nach dem Trennvorgang
vernichtet würde, bis hin zur Frage, ob gefährliche Gegenstände wie Schuss-
waffen ins Rechenzentrum geschleust werden können. Insbesondere kleine
Behörden beschränkten sich angesichts des Umfangs des Fragebogens auf
eine summarische Antwort. Für eine Arbeitsgruppe, die sich mehrheitlich aus
Juristen zusammensetzte, war dieses Vorgehen ausgesprochen technisch und
empirisch.24
Die Arbeitsgruppe Datenschutz der Fremdenpolizei hielt fast monat-
lich eine Sitzung ab. Das hohe Arbeitstempo war nötig geworden, weil die
Eidgenössische Justizabteilung einer parlamentarischen Kommission am
6. Dezember 1977 einen sehr zuversichtlichen Bericht aushändigte und einen
baldigen Entwurf für Datenschutzvorschriften der Bundesverwaltung in Aus-
sicht stellte. Wenn die Arbeitsgruppe die Datenschutzbestimmungen für das
neue Ausländergesetz noch vor diesem Entwurf fertigstellen wollte, musste
sie schnell arbeiten. Die Zeit lief gegen die Arbeitsgruppe und die Auswertung
der Fragebögen der beteiligten Behörden hatte erhebliche Unsicherheiten
aufgedeckt. Am 23. Dezember 1977 stellte König mit Besorgnis fest, dass der
Datenschutz nicht nur beim Ausländerregister genauer analysiert werden
musste: „Die Arbeiten über die sich im Ausländersektor stellenden Daten-
schutzprobleme sind bedeutend umfangreicher, als anfänglich angenommen
wurde.“25 Mit der Umfrage konnte nicht geklärt werden, ob die Datensicher-
heit bei den am Ausländerregister beteiligten Behörden in technischer und
organisatorischer Hinsicht gewährleistet werden konnte. Waren die Daten vor
Diebstahl, Verlust, Manipulation oder einer missbräuchlichen Verwendung
ausreichend geschützt? Diese Frage sollte bis Mitte Januar 1978 abschliessend
geklärt werden und, falls nötig, mit einer entsprechenden Bestimmung in das
neue Ausländergesetz mit einfliessen.26

24 König: Schaffung einer Arbeitsgruppe „Datenschutz“, 1977; Voyame: Brief der JA an die
FREPO, 1977.
25 König: Brief an die Arbeitsgruppe „Datenschutz“, 1977.
26 Ebd.
Datenpools 167

Abgesehen davon, dass es unsicher war, ob der Datenschutz bei allen
beteiligten Behörden gewährleistet werden konnte, stellte sich die Frage, ob
die Fremdenpolizei überhaupt legitimiert war, Datenschutzvorschriften für
die Einwohnermeldeämter der Gemeinden und die Fremdenpolizeibehörden
der Kantone zu erlassen. Obwohl auch diesbezüglich Unsicherheit herrschte,
hielt die Arbeitsgruppe Datenschutz der Fremdenpolizei am 27. Januar 1978
fest, dass das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
von 1931 eine „knapp genügende“ Rechtsgrundlage für die „notwendigsten“
Datenschutzbestimmungen bieten würde und die Verordnung über das Aus-
länderregister entsprechend angepasst werden könne. Solange noch keine all-
gemeine Datenschutzkonzeption für die Bundesverwaltung vorliege, müsse
man sich mit einer sogenannten „Delegationsnorm“ begnügen. In der Verord-
nung sollte folglich auf umfassende Datenschutzbestimmungen verzichtet
werden und lediglich angegeben werden, dass der Bundesrat den Daten-
schutz zu regeln habe. Um die „notwendigsten“ Datenschutzbestimmungen
herauszuarbeiten, sollten bis Ende März unter Einbeziehung der aktuellen
Forschungsliteratur und in Zusammenarbeit mit den beteiligten Ämtern
Anforderungen an die Datensicherheit entwickelt werden. Bis Ende Mai soll-
ten diese Anforderungen zu Bestimmungen ausgebaut werden, die in das Aus-
ländergesetz aufgenommen werden können.27
Solari wollte die Arbeiten zum neuen Ausländergesetz möglichst bald
abschliessen und hiess in Anbetracht des Zeitdrucks das Vorgehen der Arbeits-
gruppe Datenschutz der Fremdenpolizei gut. Während der Gespräche mit
den beteiligten Ämtern war die Arbeitsgruppe bemüht, ihr eigenes Verständ-
nis von Datenschutz zu etablieren. Gemäss einem Schreiben von König,
Vizedirektor der Fremdenpolizei, an den stellvertretenden Direktor des Eid-
genössischen Statistischen Amtes (Statistikamt) vom 11. April 1978 lautete die-
ses folgendermassen:

Unter Datenschutz im weitem [sic!] Sinn ist die Datensicherung und der Daten-
schutz im engem [sic!] Sinn zu verstehen. Datensicherung umfasst die Massnah-
men technischer und organisatorischer Art gegen Entwendung, Verfälschung,
Zerstörung, Verlust oder andere missbräuchliche Verwendung von Daten. Unter
den Datenschutz im engem Sinn fallen die Massnahmen zur Geheimhaltung
schutzwürdiger Daten von Personen (Schutz der Individualsphäre).28

27 Von Moos: Datenschutz S 116.2, 1978; König: Entwurf zu einem Ausländergesetz; Vor-
schläge Arbeitsgruppe „Datenschutz“, 1978.
28 König: Arbeitsgruppe für den Datenschutz im Zentralen Ausländerregister (ZAR), 1978.
168 Kapitel 4

Dieses technische Verständnis legte den Fokus auf Aspekte, die die Fremden-
polizei bei der Planung des Ausländerregisters bereits bedacht hatte: Die
organisatorische und technische Sicherung und Geheimhaltung von Personen-
daten mittels interner Weisungen und Passwörter. Im Gegensatz zum Entwurf
der Datenschutzverordnung der Eidgenössischen Justizabteilung räumte es
den Betroffenen keinerlei Rechtsmittel ein. Weder sollten sie über die Daten-
sammlung informiert werden, noch sollte ihnen die Einsicht und die allfällige
Berichtigung gewährt werden. Wenn sich dieses Verständnis von Datenschutz
durchsetzen würde, müsste die Fremdenpolizei nur geringfügige Anpassungen
am Entwurf für das Ausländergesetz und an der Verordnung für das Ausländer-
register vornehmen und könnte das fremdenpolizeiliche Informationssystem
weiter ausbauen.
Die Eidgenössische Justizabteilung liess sich bis Ende November 1977 Zeit,
bevor sie die von Furgler geforderte Expertenkommission für Datenschutz in
der Bundesverwaltung aufgleiste. Sie wollte den Entwurf der Datenschutzver-
ordnung so weit ausarbeiten, dass er als Grundlage für die Expertenkommission
dienen konnte. Als Vorsitzender wurde der Zürcher Privatrechtsprofessor und
IBM-Verwaltungsrat Peter Forstmoser vorgeschlagen.29 Nach längeren Dis-
kussionen um die Ausrichtung der Expertenkommission gelangte man zur
Überzeugung, dass sie mit einem von der Computerindustrie unabhängigen
Vorsitz versehen werden müsse. Man sprach sich in der Folge für den St. Galler
Privatrechtsprofessor Mario Pedrazzini aus, fragte ihn jedoch noch nicht an.
Als die Expertenkommission im Februar 1978 von der Regierung offiziell den
Auftrag bekam, die Datenschutzbedürfnisse der gesamten Bundesverwaltung
abzuklären, stand die Auswahl der Experten noch nicht fest. Das war erstaun-
lich, denn in den Medien wurde der Ruf nach einer raschen Ausarbeitung des
Datenschutzgesetzes lauter.30
Das Arbeitstempo der Eidgenössischen Justizabteilung beschleunigte sich
erst, als am 16. April 1978 ein Fernsehbericht des Schweizer Fernsehens den
Datenschutz in der Bundesverwaltung wieder ins Bewusstsein der Öffentlich-
keit brachte. Darin erklärte ein Vertreter der Eidgenössischen Justizabteilung
unbedarft, dass es derzeit keine Regelungen zum Datenschutz gebe und die
verschiedenen Ämter untereinander keine Daten austauschen würden. Am
folgenden Tag berief Furgler den Direktor und zwei weitere hochrangige
Beamte der Eidgenössischen Justizabteilung zu einem dringenden Treffen ein.

29 Peter Forstmoser war ein führender Experte auf diesem Gebiet und hielt Anfang
November 1977 einen viel beachteten Vortrag über die Entwicklung einer Datenschutz-
gesetzgebung in der Schweiz. Siehe IBM: Computer und Privatsphäre, 1978.
30 Siehe Schürch: Gefahr vom Computer, 1978.
Datenpools 169

Er verlangte von ihnen eine Zusammenstellung der bestehenden Vorschriften
über den Datenschutz in der Bundesverwaltung im Allgemeinen und beim
Ausländerregister im Besonderen. Er forderte zudem, dass künftig die Medien-
arbeit professioneller gestaltet und die Mitarbeiter:innen entsprechend
geschult sein müssen. Im Hinblick auf die Expertenkommission für Daten-
schutz in der Bundesverwaltung nahm Furgler die Zügel selbst in die Hand
und bat Pedrazzini persönlich, die Leitung zu übernehmen. Damit war der
Datenschutz endgültig in den Fokus des Bundesrates geraten. Furgler begann
daraufhin, die Eidgenössische Justizabteilung und die Expertenkommission
genau zu beaufsichtigen. In seinen persönlichen Akten finden sich detaillierte
Analysen der medialen Berichterstattung und der juristischen Fachdebatte
um den Datenschutz sowie umfangreiche Unterlagen zum Datenschutz bei
der Fremdenpolizei und beim Ausländerregister. Personenregister wie das
Ausländerregister waren die Achillesferse des Datenschutzes und mussten
dringend in Angriff genommen werden. Deshalb wollte er, dass die endgültige
Fassung des neuen Ausländergesetzes bis zur Sommersession 1978 fertig-
gestellt war und ausreichende Bestimmungen zum Datenschutz enthielt.31
In der Folge häuften sich auch die Treffen der Arbeitsgruppe Datenschutz
und die Rechte der Ausländer:innen rückten in den Fokus. Am 21. April 1978
wurde festgehalten, dass jeder Person das Recht auf Auskunft, Berichtigung,
Sperrung für die Weitergabe an Dritte, Widerruf und Löschung unzulässiger
Daten eingeräumt werden soll. Die Weitergabe der Daten an öffentliche und
private Stellen wurde weiterhin gutgeheissen, jedoch sollten bestimmte Daten
wie die Art und Dauer der Aufenthaltsbewilligung davon ausgeschlossen
werden. Darüber hinaus sollte der Datensicherheitsbeauftragte des Auslän-
derregisters auch als Datenschutzbeauftragter fungieren. Der Druck auf die
Arbeitsgruppe verstärkte sich noch, als die Geschäftsprüfungskommission
des Nationalrats am 5. Mai ankündigte, das Ausländerregister besuchen und
die Schutzmassnahmen gegen Missbrauch überprüfen zu wollen. Am 15. Juni
spezifizierte die Arbeitsgruppe besonders schützenswerte Daten und legte
umfangreiche Rechenschaftspflichten fest. Die Weitergabe wurde in die ver-
schiedenen Fälle – Privatpersonen, Bundesverwaltung, kommunale, kanto-
nale und ausländische Behörden – zergliedert und im Detail beschrieben. Die
Arbeitsgruppe sah im Amtsgeheimnis bereits einen ausreichenden Schutz vor
einer missbräuchlichen Verwendung der Daten durch die Behörden. Alles in

31 N/A: Zusammenfassung und Begleitblatt, 1977; Furgler: Führungsordner BR Furgler, 1978;
Pedrazzini; Furgler: Korrespondenz betreffend Datenschutz, 1978.
170 Kapitel 4

allem würden einige Weisungen und organisatorische Schutzmassnahmen
ausreichen, um das Ausländerregister datenschutzkonform zu gestalten.32
Am 29. August 1978 legte die Arbeitsgruppe Datenschutz der Fremden-
polizei ihren Bericht vor. Der Fokus des Berichts lag auf dem Ausländerregister
und den entsprechenden Datenschutzbestimmungen.33 Der Datenschutz sei
durch die Zentralisierung der Daten in einer grossen Datenbank notwendig
geworden. Mit Ausnahme einiger grosser Kantone und Gemeinden, die eben-
falls Grossrechner nutzen, würden die Daten in den meisten Gemeinden in
verteilten und manuell geführten Registern gespeichert, bei denen sich die
Frage des Datenschutzes nicht stelle. Die elektronische Datenverarbeitung
ermögliche es zudem, durch Kombinationen und Vergleiche, die früher zu
arbeitsintensiv waren, zusätzliche Schlüsse zu ziehen und neue Informationen
daraus zu gewinnen. Damit zeichnete der Bericht nicht nur ein Bild einer ver-
netzten Verwaltung, sondern auch einer Verwaltung, die grosse Datenmengen
auswertete – big data avant la lettre. Diese neuen Möglichkeiten würden auch
einen Datenschutz und eine Datensicherung nötig machen. Unter Daten-
schutz verstand der Bericht Massnahmen zum Schutz der rechtlichen Inter-
essen aller Betroffenen bei der Informationsverarbeitung sowie zum Schutz
der Integrität und der Sicherheit des Informationssystems. Datensicherung
hingegen umfasste alle Massnahmen und Einrichtungen, die den Datenschutz
realisieren lassen und gegen Entwendung, Verfälschung, Zerstörung und Ver-
lust der Daten gerichtet sind. Damit wandte sich die Arbeitsgruppe von dem
technischen Verständnis von Datenschutz ab, wie es König vier Monate zuvor
gegenüber dem Statistikamt vertreten hatte, und übernahm zentrale Elemente
der informationellen Selbstbestimmung.34

32 Schweizer; Keller: Übersicht über die Datenschutz-Postulate (Sollzustand) beim ZAR,
1978; Von Moos: Besprechung des Sollzustandes des Datenschutzes; Ergebnis, 1978; König:
Notiz für Herrn Bundesrat Kurt Furgler über die Entstehung, den Aufbau und die Weiter-
entwicklung des ZAR, 1978; Amtsdruckschriften: Botschaft zum Ausländergesetz vom 19.
Juni 1978, 1978, S. 231.
33 Dies war angesichts der regen nationalen und internationalen Regulierungsbemühungen
im Bereich des Datenschutzes, die sich vor allem auf grosse staatliche Datensammlungen
konzentrierten, nicht überraschend. Verschiedene Kantone arbeiteten an Datenschutz-
gesetzgebungen. In den beiden grössten Nachbarländern traten 1978 Datenschutzgesetze
in Kraft, in der Bundesrepublik Deutschland das Bundesdatenschutzgesetz und in
Frankreich die Loi informatique et libertés. Und auch der Europarat, die OECD und die
meisten westeuropäischen Länder arbeiteten an Regulierungsvorhaben im Bereich des
Datenschutzes. Siehe George: Prinzipien und Rechtmässigkeitsbedingungen im privaten
Datenschutzrecht, 2021, Kap. IV.
34 Arbeitsgruppe Datenschutz: Schlussbericht, 1978.
Datenpools 171

Angesichts dieses Verständnisses seien der Datenschutz und die Daten-
sicherheit beim Ausländerregister trotz einiger Weisungen der Fremdenpolizei
ungenügend. Geregelt sei lediglich die Datenlieferung. Sowohl die Speicherung
als auch die Verarbeitung und Verbreitung der Daten sei nicht ausreichend
geregelt. Denn das Ausländerregister verarbeite und speichere die Daten
nicht nur im Elektronischen Rechenzentrum der Bundesverwaltung (Rechen-
zentrum), sondern auch in Zusammenarbeit mit anderen Bundesbehörden.
Die Erhebung der Daten von Ausländer:innen durch das Ausländerregister
und die Informationstätigkeit der Fremdenpolizei sowie die Herausgabe die-
ser Daten an andere Behörden und Private seien unzureichend festgelegt. Es
fehle eine genaue Zweckbestimmung, die Daten würden nicht ausreichend
auf ihre Richtigkeit und Aktualität geprüft und die Weitergabe der Daten
sei nicht geregelt. Es fehlten darüber hinaus Einsichts- und Korrekturrechte
für Betroffene und ein Aufsichtsorgan für das Register. Auch die Regelungen
bezüglich der Datensicherheit seien nicht konkret, sondern nur allgemeine,
unverbindliche Grundsätze, die den beteiligten Behörden einen relativ gros-
sen Entscheidungsspielraum einräumten. Viele Behörden in den Kantonen
und Gemeinden hielten sich nicht an die Weisungen der Fremdenpolizei und
würden die Daten sehr freizügig herausgeben, teilweise sogar an den kom-
merziellen Adresshandel. Die öffentlich geäusserte Kritik, die Datenerhebung
durch die Verwaltung sei intransparent, treffe also auch auf das Ausländer-
register zu. Deshalb brauche das Ausländerregister eine gesetzliche Grundlage
für die Registerführung und die Informationstätigkeit, die die Interessen der
Verwaltung und der Bevölkerung sorgfältig abwäge.35
Der im Bericht enthaltene Entwurf einer neuen Verordnung über das Aus-
länderregister trug diesem Anliegen mit 23 weitreichenden Artikeln zum
Datenschutz Rechnung und räumte den Ausländer:innen erstmals Schutz-
rechte ein, darunter die Möglichkeit den eigenen Eintrag zu sperren und so
eine Weitergabe der Daten zu verhindern. Damit hatte sich auch bei der ver-
waltungsinternen Arbeitsgruppe die informationelle Selbstbestimmung als
massgebliches Prinzip des Datenschutzes durchgesetzt.
Am 3. November 1978 besuchte die Geschäftsprüfungskommission des
Nationalrats die Fremdenpolizei im Anschluss an die routinemässige Organi-
sationsprüfung der Zentralstelle. Sie interessierte sich für die Abteilung Aus-
länderregister. Mit dem Einsatz als polizeiliches Kontrollinstrument und der
Vernetzung mit anderen Datenbeständen rückten Datenschutzbedenken in
den Fokus der Geschäftsprüfungskommission. Die Fragen, die sie der Behörde

35 Ebd.
172 Kapitel 4

und dem Departementsvorsteher vorgängig zukommen liessen, waren unmiss-
verständlicher Ausdruck dieser Bedenken: Welche personenbezogenen Daten
werden im Ausländerregister erhoben? Mit wem werden diese Daten geteilt?
Wie werden diese Daten vor unberechtigtem Zugriff geschützt?36 Die Ver-
antwortlichen gaben den Parlamentarier:innen eine kurze und etwas hölzerne
Antwort:

Zur Gewährleistung des Datenschutzes hat jede Mitarbeiterin des ZAR einen
persönlichen Code. Ihr Bildschirm wird erst betriebsbereit, wenn sie die-
sen Code eingetippt hat. Wird dreimal ein falscher Code eingegeben, so tritt
eine automatische Sperre ein. Jeder Falschcode wird registriert. Die Chefs des
ZAR haben einen Zusatzcode für den Zugang zu bestimmten Programmen
(z.B. zur Ermittlung der Journalisten unter den Ausländern). […] Namentliche
Listen werden nur an die interessierten Amtsstellen des Bundes, der Kantone
und der Gemeinden abgegeben. […] An Privatpersonen können Auskünfte nur
auf schriftliche Anfrage hin erteilt werden.37

Unter Datenschutz fassten die Verantwortlichen des Ausländerregisters vor
allem technische Massnahmen, um die Vertraulichkeit der Daten zu garantie-
ren. Dabei beschränkten sich die Angaben zur Datensicherheit auf die Termi-
nals, mit denen die Sachbearbeiterinnen und ihre Vorgesetzten aus der Ferne
auf die Personendaten der Ausländer:innen im Rechenzentrum zugriffen.
Damit koppelten sie den Datenschutz an die Anwender:innen. Ob und mit
welchen technischen und organisatorischen Massnahmen die Daten auf dem
Grossrechner gesichert wurden, wurde nicht erwähnt. Bezüglich des Schutzes
der Persönlichkeitsrechte und der Privatsphäre der Ausländer:innen war die
Antwort ausgesprochen vage. Unter welchen Bedingungen und zu welchem
Zweck (Staatsschutz, Migrationssteuerung und so weiter) Daten mit ande-
ren Behörden oder Privatpersonen geteilt wurden, war nicht genau geregelt.
Die Verantwortlichen des Ausländerregisters legten der Geschäftsprüfungs-
kommission nicht den Entwurf der neuen Verordnung über das Ausländer-
register mit den angepassten Datenschutzbestimmungen vor, sondern die
gegenwärtigen gültigen Weisungen. Angesichts der Unzulänglichkeiten dieser
Regelungen war dies sehr überraschend. Denn die geringe Sensibilität für die
Schutzrechte der Betroffenen muss auch die Geschäftsprüfungskommission
erstaunt haben. Offensichtlich war man bemüht, das Parlament bezüglich
möglicher Datenschutzprobleme im Dunkeln zu lassen.

36 Sekretär GPK: Fragen, 1978.
37 N/A: Bericht über den Besuch, 1978.
Datenpools 173

Ähnlich gingen die Verantwortlichen der Fremdenpolizei mit den Kanto-
nen und Gemeinden um. Am 23. November 1978 traf sich die Arbeitsgruppe
ZAR, die als Steuerungsgremium die Einführung und den Ausbau des Auslän-
derregisters seit 1970 begleitet hatte und sich aus Vertretern der föderalen Peri-
pherie sowie anderer Bundesbehörden zusammensetzte. Die Fremdenpolizei
informierte sie über den aktuellen Stand der Arbeiten und zeigte sich äusserst
optimistisch. König hielt einen Vortrag über die Probleme des Datenschutzes
und wie sie mit der neuen Verordnung über das Ausländerregister, die dem
Gremium bereits im August zusammen mit dem Datenschutzbericht vorgelegt
wurde, gelöst werden sollten. Kipfer gab einen Überblick über die Ziele der
dritten Ausbauphase des Ausländerregisters. Im Mittelpunkt standen dabei
die neuen Funktionen, die die Kontrolltätigkeit der Fremdenpolizei und die
Arbeit in den Kantonen erleichtern sollten. Des Weiteren wurden offene Fra-
gen bezüglich der Aufnahme von Grenzgänger:innen in das Ausländerregister
diskutiert. Schliesslich wurde den Mitgliedern die Verarbeitung von Mutatio-
nen an den Bildschirmterminals demonstriert. Die Stimmung war entspannt
und das Protokoll entsprechend kurz. Die Beteiligten gingen davon aus, dass
die neue Verordnung über das Ausländerregister das Datenschutzproblem
lösen und dem Ausbau des Ausländerregisters nichts im Wege stehen würde.38
Sowohl König als auch Kipfer vermieden es, die Diskussionen aus der
Arbeitsgruppe Datenschutz in die Arbeitsgruppe ZAR zu tragen. Die Kantone
und Gemeinden sollten nicht unnötig mit dem Thema Datenschutz kon-
frontiert werden. Denn das sensible Thema hatte aus mehreren Gründen das
Potenzial, in der föderalen Peripherie einen Flächenbrand auszulösen. Viele
Kantone und Gemeinden hatten den Sachverhalt nicht auf dem Schirm. Ihre
Verunsicherung könnte dazu führen, dass die Fremdenpolizei aufwendige
Wegleitungen erlassen müsste, oder sogar dazu, dass der Ausbau des Auslän-
derregisters blockiert würde.
Einen Tag später, am 24. November 1978, veröffentlichte die Eidgenössi-
sche Justizabteilung den von Bundesrat Furgler geforderten Bericht über die
Datenschutzbestimmungen in der gesamten Bundesverwaltung. Er hatte im
Gegensatz zum Bericht der Arbeitsgruppe Datenschutz der Fremdenpolizei
einen offiziellen Charakter und sollte als Arbeitsgrundlage für die Experten-
kommission für Datenschutz in der Bundesverwaltung dienen. Auch inhaltlich
setzte er sich ab vom Bericht der Arbeitsgruppe. Er knüpfte an den Entwurf der
Datenschutzverordnung von 1976 an und rückte das Individuum ins Zentrum:

38 N/A: Sitzung der Arbeitsgruppe „Zentrales Ausländerregister“ vom 25. November 1978,
1978.
174 Kapitel 4

Der Hauptunterschied zu den jetzigen Bemühungen liegt darin, dass im gelten-
den Recht der Zweck der Regelungen mehr die Abschirmung der Kenntnisse in
der Hand des Staates, der Schutz des Amtsgeheimnisses, ist, währenddem der
Datenschutz als Schutzgüter die Datensammlung und vor allem die Individual-
sphäre der Personen in den Vordergrund stellt. Das Individuum, dessen Daten
von der Verwaltung gesammelt, gespeichert und weitergegeben werden, wird
durch den Datenschutz vom schützenswerten Objekt zum selbständigen Rechts-
subjekt, dem teilweise weitgehende, eigene Rechtsansprüche zustehen.39

Der Bericht stellte fest, dass die Mehrheit der bestehenden Bestimmungen
die Datensicherheit und nicht den Datenschutz betrafen, weil sie lediglich die
Daten vor einer missbräuchlichen Verwendung schützten, dem Individuum
jedoch keine Rechte einräumten. Der Bericht listete alle elektronischen Daten-
banken der Bundesverwaltung und der bundesnahen Betriebe und die jeweils
geltenden Bestimmungen auf. Dass die Eidgenössische Justizabteilung auch
in der Arbeitsgruppe Datenschutz der Fremdenpolizei Einsitz nahm, war dem
Bericht anzusehen. Die Bewertung des Ausländerregisters fiel unkritisch aus
und es wurde bereits auf die Regelungen und Massnahmen im Entwurf der
neuen Verordnung verwiesen, die den Anforderungen des Datenschutzes
besser entsprechen. Das war ein Teilerfolg für die Arbeitsgruppe. Die Aus-
handlungszone hatte das Ausländerregister erfolgreich gegen Kritik immu-
nisiert. Das Urteil über die restlichen Register fiel vernichtend aus. Bei den
meisten Registern fehlten nicht nur Bestimmungen für den Datenschutz, son-
dern sogar eine gesetzliche Grundlage für die Registerführung. Auf 28 Seiten
gab der Bericht die Unzulänglichkeiten der damals gültigen Regelungen wie-
der und wies an verschiedenen Stellen auf die fehlende Berücksichtigung der
Individualsphäre hin. In der abschliessenden Würdigung wurden die Empfeh-
lungen zwar an das technische Verständnis von Datenschutz zurückgebunden
und die Wichtigkeit des Datenschutzes für die Verarbeitung und Verbreitung
der Daten betont. Dennoch war die Stossrichtung des Berichts eine bürger-
nahe Auslegung des Datenschutzes.40
Am 5. und 6. Dezember 1978 präsentierte die Eidgenössische Justiz-
abteilung ihren Bericht der Expertenkommission für Datenschutz in der
Bundesverwaltung. Die Experten hörten sich die Hinweise und Einwände
der verschiedenen Subkommissionen an und erarbeiteten vorläufige Daten-
schutzbestimmungen für die Bundesverwaltung. Die informationelle Selbst-
bestimmung war, wenn auch implizit, zum massgeblichen Prinzip erhoben
worden und die Verwaltung musste sich diesem Prinzip fügen. Auch die

39 Keller: Datenschutzwirksame Bestimmungen im geltenden Bundesrecht, 1978.
40 Ebd.
Datenpools 175

Zentralstelle, die sich bis dato als Verfechterin der Verwaltungsautomation
für eine verwaltungsfreundliche Auslegung des Datenschutzes ausgesprochen
hatte, sprach sich in ihrem Mitteilungsblatt für ein Datenschutzverständnis
aus, das der informationellen Selbstbestimmung entsprach: Im Mittelpunkt
des Datenschutzes stehe der Mensch und seine Privatsphäre. Wenn die
einzelne Person nicht wisse, wo Daten über sie gesammelt werden, um welche
Daten es sich handelt, an wen sie weitergegeben und zu welchen Zwecken sie
verwendet werden, und wenn es keine Einsichts- und Korrekturmöglichkeiten
gäbe, stelle sich Misstrauen ein. Dazu sei kein Eingriff in die Persönlichkeits-
rechte nötig, Intransparenz reiche bereits aus. Deshalb müsse die Bundesver-
waltung mit gutem Beispiel vorangehen. Sie müsse offenlegen, welche Daten
gespeichert wurden und nur die Daten erheben, die für die gesetzlich vor-
geschriebenen Aufgaben erforderlich waren.41
Die Nachrichten aus der Feder der Zentralstelle beunruhigten die Fremden-
polizei. Bis dato war die Zentralstelle als Verfechterin der Verwaltungs-
automation eine wichtige Verbündete des Ausländerregisters. Mit dieser
strategischen Neuausrichtung war der Status des Ausländerregisters plötzlich
unklar. Denn die Forderung der Zentralstelle ging je nach Auslegung weit über
die Datenschutzbestimmungen hinaus, die mit der neuen Verordnung über
das Ausländerregister festgelegt werden sollten. In Abhängigkeit ihrer Deutung
standen der Betrieb, die Vernetzung und der Ausbau des Ausländerregisters
ganz generell zur Debatte. In welchem Ausmass würde das Ausländerregister
künftig noch Daten speichern, verarbeiten und weitergeben dürfen? Wie wür-
den sich die neuen Bestimmungen auf die fremdenpolizeilichen Kontrollauf-
gaben und die Informationstätigkeit auswirken? Die Angst war gross, dass das
Ausländerregister in seiner Funktionalität beschnitten und seinen Wert als
fremdenpolizeiliches Werkzeug einbüssen würde.

Rechtsunsicherheit und eine Verwaltungsreform behindern den
Ausbau

Auch anfangs 1979 verbesserte sich die Rechtssicherheit für die Fremden-
polizei und das Ausländerregister nicht. Der Entwurf der vorläufigen Daten-
schutzbestimmungen der Expertenkommission für Datenschutz in der
Bundesverwaltung liess ebenso auf sich warten wie die parlamentarische

41 Furgler: Führungsordner BR Furgler, 1978; Trieb: Datenschutz: Verantwortungsbewusster
Umgang mit personenbezogenen Daten, 1979.
176 Kapitel 4

Beratung des neuen Ausländergesetzes.42 Ob das Ausländerregister ausgebaut
werden konnte, war unklar und Direktor Solari beschloss am 27. Februar die
dritte Phase des Ausbaus nicht in Angriff zu nehmen. Mit dieser „Denkpause“
ging auch die Entscheidung einher, zwei Stellen nicht wie geplant von der
Fremdenpolizei zum Rechenzentrum zu verschieben. Am 14. März musste der
Vorsitzende der Arbeitsgruppe ZAR König, der zwischenzeitlich zum stellver-
tretenden Direktor aufgestiegen war, dem Rechenzentrum unter den Augen
der Zentralstelle die schlechten Nachrichten überbringen. Der Entscheid
der Fremdenpolizei kam für das Rechenzentrum unerwartet und trübte die
Zusammenarbeit zwischen den beiden Behörden in der Arbeitsgruppe ZAR
und dem Ausschuss. Die Voranalyse für die dritte Phase hätte bereits im März
begonnen werden sollen und auch die versprochenen Personalressourcen
waren bereits eingeplant. Nun stellte die Fremdenpolizei die gesamte Planung
auf den Kopf. Damit hatte sich das Gefüge innerhalb der Aushandlungszone
verschoben und das Ausländerregister war wieder zu einem Aushandlungs-
gegenstand geworden.43
Ende März 1979 legte die Fremdenpolizei den Entwurf der neuen Verordnung
über das Ausländerregister mit Datenschutzbestimmungen verschiedenen
Behörden zur Vernehmlassung vor. Zeitgleich musste sich die Fremden-
polizei den Auswirkungen der 1978 beschlossenen Verwaltungsreform stellen.
Am 1. Juni 1979 trat die Verwaltungsreform mit dem Bundesgesetz über die
Organisation und Verwaltung des Bundesrates und der Bundesversammlung
in Kraft.44 Neben vielen Massnahmen zur Entlastung der Departements-
vorsteher wurde auch die Organisationsstruktur der Bundesverwaltung
vereinheitlicht. Unter anderem wurden alle Amtsstellen in Bundesämter
umbenannt. Aus der Fremdenpolizei wurde das Bundesamt für Ausländer-
fragen (Ausländeramt), aus dem Statistikamt das Bundesamt für Statistik,
aus der Eidgenössischen Justizabteilung das Bundesamt für Justiz, aus der

42 Die Beratung des Ausländergesetzes wurde unter anderem deshalb hinausgeschoben,
weil der Bundesrat zur Volksinitiative „Mitenand-Initiative für eine neue Ausländer-
politik“ (Mitenand-Initiative), die eine liberalere Migrationspolitik und mehr Rechte für
Ausländer:innen forderte, Stellung nehmen musste und ein Gegenvorschlag erwartet
wurde. Zudem stand die Vergabe von kurzfristigen Arbeitserlaubnissen ganz generell in
der Kritik und im Falle einer Annahme der Initiative hätte das Ausländerregister aufgrund
des Wegfalls des „Saisonnierstatuts“ umfangreiche Anpassungen für die Berechnung der
Quoten vornehmen müssen.
43 Solari: Phase 3 des Bildschirmverfahrens im ZAR, 1979; König: Notiz: Projektpause für die
Realisierung der Phase III der Einführung des Bildschirmverfahrens im ZAR, 1979.
44 Siehe Fink: Vom Personalstopp zum New Public Management. Verwaltungsreformen
beim Bund 1974–1998, 1999.
Datenpools 177

Eidgenössischen Polizeiabteilung das Bundesamt für Polizeiwesen und aus der
Zentralstelle das Bundesamt für Organisation. Obwohl die Verwaltungsreform
für die Fremdenpolizei mit einigem Aufwand verbunden war, hatte sie keine
direkten organisatorischen Auswirkungen auf das Ausländerregister.45
Viel schwerer als die Verwaltungsreform wog nach wie vor die Frage, in
wessen Zuständigkeit der Datenschutz fiel. Brauchte es eine nationale Daten-
schutzgesetzgebung, würde der Bundesrat über den Verordnungsweg all-
gemeine Datenschutzbestimmungen erlassen, oder würden die jeweiligen
Gesetze – Statistikgesetz, Ausländergesetz und so weiter – den Datenschutz
regeln? Zudem kursierten unterschiedliche Vorstellungen darüber, was der
Datenschutz leisten müsse. War er primär ein Mittel, um den Einsatz der
elektronischen Datenverarbeitung in der Verwaltung einheitlich und konsis-
tent zu regeln, oder sollte die Bevölkerung vor staatlichen Datensammlungen
geschützt werden? Diese Fragen betrafen den Kern des Verwaltungshandelns
und es musste dringend Klarheit geschaffen werden. Am 3. Juli 1979 informierte
der Informations- und Pressedienst des Polizeidepartements mit einer Medien-
mitteilung über den Stand der Arbeiten der Expertenkommission für Daten-
schutz. Der aktuelle Entwurf sehe folgende Regelungen vor: Die Behörden
sollen nur die Daten erheben und speichern dürfen, die zur Erfüllung ihrer
gesetzlichen Aufgaben notwendig seien. Jede Bürger:in soll in Zukunft ihre in
Datensammlungen der Bundesverwaltung gespeicherten Daten einsehen und
gegebenenfalls auch korrigieren oder löschen lassen können. Eine unabhängige
Aufsichtsbehörde soll sicherstellen, dass alle datenverarbeitenden Stellen
ordnungsgemäss mit Personendaten umgehen und die Bürger:innen ihre
Rechte einfach und uneingeschränkt wahrnehmen können. Der Entwurf sei

45 Die Verwaltungsreform führte dazu, dass viele alte Gesetze revidiert wurden. Unter ande-
rem auch das Bundesgesetz über amtliche Statistik, das seit 1870 in Kraft war und seit über
100 Jahren nicht überholt worden war. Das führte zu einer Auseinandersetzung zwischen
dem Bundesamt für Statistik mit anekdotischem Charakter: Nach Ansicht des Bundes-
amtes für Statistik könnte auch das Ausländerregister unter das Statistikgesetz fallen. Zur
Klärung dieser doch etwas hypothetischen Frage wurde das Ausländeramt zum Vernehm-
lassungsverfahren der Gesetzesrevision eingeladen. Am 29. Juni nahm König zum neuen
Bundesgesetz über die amtliche Statistik Stellung. Naturgemäss war das Ausländeramt
nicht der Ansicht, dass das Ausländerregister unter das Statistikgesetz fallen würden.
Bereits 1969 hätte die Eidgenössische Justizabteilung in einem Gutachten befunden,
dass das Ausländerregister in erster Linie ein Instrument für die fremdenpolizeilichen
Kontrollaufgaben und nur in zweiter Linie eine Statistik sei. Deshalb seien auch die res-
triktiven Datenschutzbestimmungen nur bedingt auf das Ausländerregister anwendbar.
Das Ausländerregister müsse zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben weitreichende
Angaben von Ausländer:innen erheben und weitergeben können. König: Bundesgesetz
über die amtliche Statistik; kleines Mitberichtsverfahren, 1979.
178 Kapitel 4

ein ausgewogener Kompromiss zwischen dem Persönlichkeitsschutz und den
gesetzlichen Aufgaben der Verwaltung, die ohne die elektronische Datenver-
arbeitung nicht mehr zu bewältigen sei. Der Entwurf gehe voraussichtlich noch
in diesem Jahr in die Vernehmlassung. Damit stellte sich der Bundesrat auf
die Position, dass keine materiellen Datenschutzbestimmungen in einzelne
Bundesgesetze aufgenommen, sondern eine Datenschutzgesetzgebung für die
gesamte Bundesverwaltung geschaffen werden sollte.46
Dieser Entscheid hatte Konsequenzen für die ehemalige Fremdenpolizei,
nun Ausländeramt genannt. Um das Ausländerregister zu betreiben und
weiter auszubauen, waren Bestimmungen zum Datenschutz unerlässlich.
Geplant war unter anderem eine Vernetzung des Ausländerregisters mit
anderen Behörden und bundesnahen Betrieben. Dafür bräuchte es ebenfalls
eine gesetzliche Grundlage. Eine Datenschutzgesetzgebung für die gesamte
Bundesverwaltung war jedoch noch im Entwurfsstadium und selbst wenn
der Entwurf bald in die Vernehmlassung ginge, würde es noch mehrere Jahre
dauern, bis das neue Gesetz in Kraft treten könnte. Auf welcher Rechtsgrund-
lage würde das Ausländeramt also künftig mit dem Ausländerregister arbeiten,
wenn sie keine materiellen Datenschutzbestimmungen in das Ausländerge-
setz aufnehmen konnte? Die unsichere Rechtslage stellte auch die dritte Aus-
bauphase des Ausländerregisters infrage.
Ungeachtet der vielen offenen Fragen im Bereich des Datenschutzes ver-
schickte das Ausländeramt am 3. Juni 1979 einen weiteren überarbeiteten Ent-
wurf der Verordnung über das Ausländerregister an verschiedene Behörden.
Die involvierten Behörden sollten bis Ende Juni zum überarbeiteten Ent-
wurf Stellung nehmen. Das Bundesamt für Statistik antwortete schnell
und stimmte dem Entwurf mit Vorbehalten zu. Es wurde bemerkt, dass die
Zusammenarbeit und die Kommunikation zwischen dem Ausländeramt
und dem Rechenzentrum zu wünschen übriglasse. Das sei insbesondere vor
dem Hintergrund bedauerlich, dass viele Bestimmungen der neuen Verord-
nung erst zur Anwendung kommen würden, wenn das Ausländeramt und das
Rechenzentrum die dritte Phase des Ausländerregisters realisiert haben. Des-
halb erwarte man, „dass die erforderlichen Anpassungen in Zusammenarbeit
mit dem ERZ […] geregelt werden und eine angemessene Übergangsfrist für
den Vollzug der Massnahmen vorgesehen wird.“47 Das Rechenzentrum wollte
endlich Planungssicherheit für die dritte Ausbauphase des Ausländerregisters.

46 Informations- und Pressedienst: Pressemitteilung: Datenschutz, 1979.
47 Senglet: Entwurf einer neuen Verordnung über das Zentrale Ausländerregister (ZAR);
Vorverfahren, 1980.
Datenpools 179

Durch das Projekt wurden personelle Ressourcen gebunden, ohne dass ein
genehmigter Antrag oder eine Regelung für die Zusammenarbeit vorlag.

Der Status quo verfestigt sich

Das Ausländeramt war mit der unsicheren Rechtslage überfordert und sah
sich nicht in der Lage, verbindliche Zusagen für den Ausbau des Ausländer-
registers zu machen. In den schriftlichen Antworten des Ausländeramtes
vom 24. März 1980 auf die Frage der Geschäftsprüfungskommission, wann
mit einer Ausweitung des Ausländerregisters zu rechnen sei, wird das deut-
lich. Der Ausbau sei in der Annahme, dass das Parlament die Beratung des
neuen Ausländergesetzes abgeschlossen habe, für 1979 geplant gewesen. Da
der Nationalrat das Gesetz frühestens in der Herbstsession 1980 beraten würde
und die Regelungen für kurzfristige Arbeitserlaubnisse umstritten seien, habe
man sich für eine Pause entschieden.48
Zwischenzeitlich nahm auch das Bundesamt für Justiz Stellung zur neuen
Verordnung. Nach einem längeren Briefwechsel wurde klar, dass die Informa-
tionstätigkeit, wie sie nach der dritten Ausbaustufe hätte angeboten werden
sollen, nicht mit dem Datenschutz vereinbar war. Damit wurde zwar Rechts-
sicherheit geschaffen, aber auch der Traum eines vernetzten Ausländerre-
gisters zunichte gemacht. Der Ausbau des Ausländerregisters musste also
grundsätzlich neu überdacht werden. Die im Frühjahr 1979 für ein bis zwei
Jahre angekündigte „Denkpause“ würde dafür nicht ausreichen. Damit wurde
auch die strategische Zusammenarbeit zwischen der Fremdenpolizei und den
Kantonen und Gemeinden beim Ausbau und bei der künftigen Gestaltung
des Ausländerregisters infrage gestellt. Die Fremdenpolizei liess das Mandat
der Arbeitsgruppe ZAR, die die Einführung und den Ausbau des Ausländer-
registers gesteuert und begleitet hatte, nach zehn Jahren auslaufen.49 Am 11.
September 1980 gab König seine Auflösung bekannt. In einem Brief bedankte
er sich nicht nur für die Zusammenarbeit, die zu einem hervorragend funktio-
nierenden Ausländerregister geführt hätten, sondern betonte auch die Vorteile
einer Konsolidierungsphase.
Die Botschaft, die König damit den Kantonen und Gemeinden mit auf den
Weg gab, war eindeutig: Der Status quo des Ausländerregisters hatte sich ver-
festigt und würde sich in absehbarer Zeit auch nicht ändern. Diese Aussage war
ungewollt prophetisch. Das für das Ausländeramt massgebliche Bundesgesetz

48 König: GPK Nationalrat / Fragen zum Geschäftsbericht 1979, 1980.
49 Kipfer: Aufhebung der Arbeitsgruppe „Zentrales Ausländerregister“, 1980.
180 Kapitel 4

vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, das
zuletzt 1948 überarbeitet wurde, sollte noch bis 2008 in Kraft bleiben. Die
immigrationsfreundliche „Mitenand-Inititiative“ wurde am 4. April 1981 vom
Volk abgelehnt. Dass sie mit über 84 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt wurde,
wurde vom Ausländeramt als ein erster Etappensieg hin zu einem neuen
Ausländergesetz gewertet. Die Volksinitiative hätte die umstrittenen Kurz-
arbeitsbewilligungen („Saisonniers“) abgeschafft und den Ausländer:innen
Rechte eingeräumt, die den Betrieb und Ausbau des Ausländerregisters ent-
scheidend erschwert hätten. Beim Ausländeramt war man überzeugt, dass das
neue Ausländergesetz, das vom Bundesrat als indirekter Gegenvorschlag zur
Volksinitiative präsentiert worden war, bald in Kraft treten und damit Rechts-
sicherheit für das Ausländeramt und das Ausländerregister schaffen würde.
Denn obwohl die Debatte über das neue Ausländergesetz im Parlament hitzig
geführt wurde, wurde es mit einer komfortablen Mehrheit verabschiedet.50
Nationalkonservativen Kreisen ging das neue Ausländergesetz zu weit. Die
„Nationale Aktion gegen Überfremdung von Volk und Heimat“ (Nationale
Aktion) ergriff daraufhin das Referendum gegen das neue Ausländergesetz
und brachte es mit über 80’000 anstatt der 50’000 benötigten Unterschriften
zur Abstimmung. Insbesondere wurde kritisiert, dass Ausländer:innen mit
zunehmender Aufenthaltsdauer mehr Rechte eingeräumt würden und dadurch
der ausländische Anteil an der Wohnbevölkerung weiter steigen würde. Auch
die immigrationsfreundlichen Kreise waren vom neuen Ausländergesetz nicht
begeistert. Im Gegensatz zu den Forderungen der „Mitenand-Initiative“ wur-
den den Ausländer:innen nur geringfügig bessere Rechte eingestanden. Durch
das Referendum musste das Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt
werden. Der 6. Juni 1982 wurde als Abstimmungstermin festgelegt. Obwohl
sich die meisten Parteien und Interessenverbände aus der Wirtschaft hinter
das Gesetz stellten, wurde das Gesetz mit 50,4 Prozent Nein-Stimmen sehr
knapp abgelehnt. Gemäss der zeitgenössischen Berichterstattung brachten die
Arbeiterschaft und nationalkonservative Wähler:innen das Gesetz zu Fall.51
Das Referendum hinterliess ein rechtliches Vakuum. Die letzte Verord-
nung für das Ausländerregister trat 1973 in Kraft und spiegelte den aktuellen
Ausbaustand nicht angemessen wider. Als Ersatz für das gescheiterte Aus-
ländergesetz musste der Bundesrat zügig eine Verordnung über das Aus-
länderregister erlassen. Dabei griff er auf eine bereits bestehende Vorlage

50 Amtsdruckschriften: Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundes-
verwaltung, 1981; N/A: Zentrales Ausländerregister des Bundesamtes für Ausländerfragen,
1984.
51 N/A: Unterschiedliche Ängste gaben den Ausschlag, 1982.
Datenpools 181

zurück: den Verordnungsentwurf vom 29. August 1978, den die Arbeitsgruppe
Datenschutz des Ausländeramtes unter Mitarbeit des Bundesamtes für Justiz
erarbeitet hatte.52 Eine Verkettung glücklicher Umstände führte schliesslich
dazu, dass sich der Verordnungsentwurf des Ausländeramtes durchsetzen und
Rechtssicherheit für den Betrieb des Ausländerregisters schaffen würde. Das
veranlasste das Ausländeramt dazu, die Planung des Ausbaus des Ausländer-
registers wieder aufzunehmen. Die Zusammenarbeit zwischen Ausländeramt
und Rechenzentrum erwies sich jedoch als schwierig, da die Erwartungen sehr
unterschiedlich waren. Das Ausländeramt wollte dort weitermachen, wo man
Ende 1978 aufgehört hatte – beim Antrag für die dritte Phase des Ausbaus. Das
Rechenzentrum blieb bei seiner Forderung, dass die dritte Ausbaustufe ein
neues Projekt sei, das ein Vorprojekt nach HERMES erfordere. Am 8. Juni 1982
richtete König, der inzwischen zum Direktor des Ausländeramtes aufgestiegen
war, einen dreiseitigen Brief an Kurt Steiner, den stellvertretenden Direktor des
Bundesamtes für Organisation. Darin ging er hart ins Gericht mit dem Rechen-
zentrum. In der letzten Sitzung habe das Rechenzentrum einen Arbeitsauf-
wand von zwanzig bis dreissig Personenjahren und Kosten von 1,6 bis 2,4
Millionen Schweizer Franken für die dritte Ausbauphase veranschlagt. Darü-
ber hinaus habe das Rechenzentrum einen Projekthorizont von fünf bis sieben
Jahren vorgeschlagen. Das Rechenzentrum könne jedoch erst mit der Vorana-
lyse beginnen, nachdem der Antrag in circa einem Jahr genehmigt worden sei.
Dieser Terminplan sei in Anbetracht der Tatsache, dass wichtige Funktionen
wie die Integration der Grenzgänger:innen von der zweiten in die dritte Phase
verschoben worden seien, völlig unhaltbar. Die dritte Phase des Ausländerre-
gisters müsse bis Ende 1984 verwirklicht sein. Deshalb werde man abklären,
„ob die zu bewältigenden Software-Arbeiten mit departementseigenem Per-
sonal im Sinn unserer Intensionen rascher und wenn möglich mit kleinerem
finanziellem Aufwand durchgeführt werden können.“53 Falls das nicht möglich
sei, werde eine Vergabe an externe Lieferanten geprüft. Der Brief ging in Kopie
auch an das Rechenzentrum.
Die Antwort des Rechenzentrums folgte postwendend und nahm eben-
falls kein Blatt vor den Mund. Der Abteilungschef Robert Strebel zeigte
sich enttäuscht über das „etwas entstellt wiedergegebene Ergebnis unserer
Besprechung mit Herrn Dr. Kipfer und die daraus gezogene Schlussfolgerung“.
So habe Kipfer bereits im Oktober 1981 angekündigt, den Auftrag zum Start
des Projektes erhalten zu haben und bis anfangs 1982 einen Projektantrag

52 Die Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung, die der
Bundesrat am 16. März 1981 erliess, kamen darin grösstenteils bereits zum Ausdruck.
53 König: Neukonzeption des Zentralen Ausländerregisters, 1982.
182 Kapitel 4

vorzulegen. Eine für Januar 1982 geplante Sitzung sei kurzfristig abgesagt wor-
den. Trotz mehrerer Rückfragen zwecks Personalplanung habe man keinen
Projektantrag vorgelegt und auf die anstehende Abstimmung zum neuen Aus-
ländergesetz verwiesen. Dem Brief legte man das Protokoll der letzten Sitzung
mit Kipfer bei und schloss mit der Bemerkung, dass man sich an einer Neu-
konzeption des Ausländerregisters gerne beteiligen würde, jedoch nicht auf
unbeschränkte Dauer einen qualifizierten EDV-Projektleiter „startbereit“ zur
Verfügung halten könne.54
Der Konflikt zwischen dem Rechenzentrum und dem Ausländeramt über
das weitere Vorgehen in Bezug auf das Ausländerregister war eskaliert. Stei-
ner musste nun die Wogen glätten und lud alle Parteien zu einem Gespräch
ein. Nach einiger Überzeugungsarbeit reichte das Ausländeramt am 10.
September 1982 einen Projektantrag ein, der am 27. September von allen Par-
teien gemeinsam besprochen wurde. Dabei verständigte man sich darauf, dass
es sich bei der dritten Phase um eine Neukonzeption mit einem sehr grossen
Aufwand handele. Damit war der Traum von einer schnellen und dynamischen
Weiterentwicklung des Ausländerregisters, wie sie zwischen 1974 und 1977
stattgefunden hatte, endgültig vom Tisch. Die Weiterentwicklung des Auslän-
derregisters sollte mit der HERMES-Projektmanagementmethode umgesetzt
werden, die weniger Flexibilität erlaubte. Das neue Ausländerregister sei in
Teilprojekte zu unterteilen, die sequenziell in kleineren Zeitabständen in
Betrieb genommen werden könnten. Das Rechenzentrum werde umgehend
einen Projektleiter freistellen, das Ausländeramt müsse ein Team von zwei bis
drei Personen aufbauen. Da dem Ausländeramt die notwendigen Fachkräfte
fehlten, sollten diese durch einen Headhunter rekrutiert werden. Nachdem
das Rechenzentrum eine Stellungnahme zum Projektantrag abgegeben habe,
könne die Arbeit an der Voranalyse aufgenommen werden. Sofern ein Nach-
tragskredit gesichert und das nötige Personal rekrutiert werden könne, sollte
das neue System bereits 1985 bereitstehen.55
In der Stellungnahme vom 7. Oktober 1982 hielt das Rechenzentrum fest,
dass das Ausländerregister zur besseren Wartbarkeit auf dem gegenwärtigen
Stand eingefroren worden sei und keine Anpassungen am System mehr vor-
genommen werden könnten. Damit hatte das Rechenzentrum das Ausländer-
register technisch konsolidiert und alle Änderungsanträge und Wünsche
für weitere Funktionalitäten in das neue Projekt verlagert. Die Dringlichkeit
der Neukonzeption sei gegeben und man könne dank der entsprechenden

54 Strebel: Neukonzeption des ZAR, 1982.
55 Kipfer: Besprechung vom 23. September 1982 betreffend die Neukonzeption des Zentra-
len Ausländerregisters, 1982.
Datenpools 183

Personalressourcen umgehend mit den Arbeiten beginnen. Der Terminplan
sei jedoch sehr optimistisch.56 In der Folge wurden alle notwendigen Schritte
unternommen, um eine Neukonzeption des Ausländerregisters in Angriff zu
nehmen. Am 20. Oktober erliess der Bundesrat die neue Verordnung über das
Ausländerregister gemäss dem letzten Entwurf des Ausländeramtes.57 Am 23.
Dezember erfolgte die Projektfreigabe durch die Direktoren des Ausländer-
amtes, des Bundesamtes für Organisation und des Rechenzentrums und das
Projektteam nahm die Arbeit an der Voranalyse auf. Parallel zum Aufbau einer
neuen Projektorganisation für die Neukonzeption des Ausländerregisters war
das Ausländeramt damit beschäftigt, die neue Verordnung umzusetzen. Damit
ging auch die jährliche Rechenschaftspflicht des Ausländerregisters einher.
Am 1. März 1983 gab das Ausländeramt im Bundesblatt erstmals Auskunft
über den Inhalt und die Verwendung des Ausländerregisters, über den Daten-
austausch mit anderen Behörden und über die Rechte von Ausländer:innen.
Der Austausch von personenbezogenen Daten beschränkte sich auf das
Bundesamt für Statistik und die kantonalen und kommunalen Fremden-
polizeibehörden. Eine Postanschrift wurde angegeben, um das Register einzu-
sehen oder um den persönlichen Eintrag zu korrigieren, zu ergänzen oder zu
löschen.58 Damit unterlag das Ausländerregister, verglichen mit dem bundes-
deutschen Ausländerzentralregister, starken Datenschutzbestimmungen.
Das Ausländerzentralregister geriet in den 1970er Jahren aufgrund der feh-
lenden Datenschutzbestimmungen ebenfalls in die Kritik und wurde einer
grundlegenden Überprüfung unterzogen. Die Überprüfung ergab, „daß eine
umfassende gesetzliche Regelung des Registers erforderlich erscheint.“59 Diese
wurden jedoch erst nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.
Dezember 1983 zum Volkszählungsgesetz 1983 angepasst. Wie Dominique
Linhardt zeigt, galt in der Bundesrepublik Deutschland aufgrund der terroris-
tischen Bedrohungslage bei vielen Polizeibehörden die Überzeugung, „Daten-
schutz sei in Wahrheit ein Schutz für Kriminelle und Straffällige (Datenschutz
ist Täterschutz).“60
Demgegenüber wurden die Datenschutzbestimmungen des Ausländerre-
gisters der informationellen Selbstbestimmung in allen wesentlichen Punk-
ten gerecht. Die erfassten Ausländer:innen wurden im Bundesblatt in allen

56 Rayher: Stellungnahme des Rechenzentrums, 1982.
57 Amtsdruckschriften: Verordnung über das Zentrale Ausländerregister (ZAR-Verordnung)
vom 20. Oktober 1982, 1982.
58 Amtsdruckschriften: Bekanntmachungen der Departemente und Ämter, 1983.
59 Bundestag: Bundestag, 1986.
60 Linhardt: Elemente einer politischen Soziologie der Polizei- und Bevölkerungsregister in
Deutschland und Frankreich (1970er und 1980er Jahre), 2007, S. 110.
184 Kapitel 4

Amtssprachen über die Datenerhebung und ihren Umfang informiert. Sie
hatten zwar nicht das Recht zu entscheiden, ob ihre Daten erhoben werden,
wer ihre Daten nutzt, an wen sie weitergegeben und für welche Zwecke sie
verwendet wurden. Aber ihnen wurde darüber Auskunft gegeben und das
Recht auf Einsicht, Berichtigung und Sperrung der Daten eingeräumt. Viel
entscheidender für den Datenschutz war jedoch eine indirekte Folge der
Datenschutzdebatte: Das Ausländerregister wurde auf dem Stand von 1978
eingefroren und der Ausbau, der eine Vernetzung mit Behörden auf ver-
schiedenen Ebenen des föderalen Systems bedeutet hätte, wurde gestoppt.
Eine Neukonzeption – diesmal mit den geltenden Datenschutzbestimmungen
im Blick – würde nicht nur viel Zeit in Anspruch nehmen, sondern auch kei-
nen so weitreichenden Datenaustausch erlauben, wie er noch in der dritten
Ausbaustufe des Ausländerregisters vorgesehen war.

Zwischenbetrachtung

Seit 1974 arbeitete der Rechtsdienst der Fremdenpolizei an einem neuen
Ausländergesetz, das die Migrationspolitik des Bundes einschliesslich seiner
Infrastrukturen auf eine solide rechtliche Grundlage stellen sollte. Als der
Bundesrat 1977 ankündigte, dass er eine Expertenkommission für Datenschutz
in der Bundesverwaltung einsetzen würde, befürchtete Fremdenpolizei-
Direktor Solari eine Verzögerung des neuen Ausländergesetzes. Die Fremden-
polizei unterhielt mit dem Ausländerregister eine der grössten Sammlungen
personenbezogener Daten innerhalb der Bundesverwaltung. Diese würde unter
die neuen Datenschutzbestimmungen fallen. Um der Expertenkommission
für Datenschutz zuvorzukommen, gründete Solari die verwaltungsinterne
Arbeitsgruppe Datenschutz. Er ernannte König, Vizedirektor und ehemaliger
Leiter des Rechtsdienstes der Fremdenpolizei zum Vorsitzenden. König hatte
auch den Vorsitz der Arbeitsgruppe ZAR inne und war bestens mit dem Aus-
länderregister und den Ausbauplänen vertraut. Um die Arbeitsgruppe Daten-
schutz innerhalb des Polizeidepartements möglichst breit abzustützen, bezog
er Vertreter der Eidgenössischen Justizabteilung und der Eidgenössischen
Polizeiabteilung in die Arbeitsgruppe ein. Der Vertreter der Eidgenössischen
Justizabteilung, Rainer Schweizer, war für das Dossier Datenschutz zuständig
und hatte als Stabsmitarbeiter Einblick in viele Gremien in der Verwaltung. Wie
die Arbeitsgruppe ZAR war auch die Arbeitsgruppe Datenschutz gut vernetzt,
klein und traf sich fast monatlich. Etwas unterschied sie jedoch in struktureller
Hinsicht von der Arbeitsgruppe ZAR und der Expertenkommission für die Aus-
länderstatistik: Gegenstand der Aushandlungszone war nicht die Verteilung
Datenpools 185

von personellen oder finanziellen Ressourcen, sondern die Gesetzgebung. Die
entscheidenden Fragen in der Arbeitsgruppe Datenschutz waren, mit welcher
politischen Strategie das Parlament dazu gebracht werden konnte, sich mit
dem Ausländergesetz zu befassen, und welche inhaltlichen Anpassungen am
Gesetz notwendig waren, um es mit einer Mehrheit zu verabschieden.
Die Arbeitsgruppe Datenschutz verfolgte dabei das Ziel, den Betrieb und
den Ausbau des Ausländerregisters zu sichern und es gegen Rechtsansprüche
von Verwaltungssubjekten zu schützen. Während die Eidgenossenschaft vom
Skandal um die private Sammlung von papierenen Personendossiers durch
Cincera erschüttert wurde, versuchte die Fremdenpolizei, das neue Auslän-
dergesetz ohne substanzielle Datenschutzbestimmungen durchzubringen.
Personenbezogene Daten waren für die Arbeit des Ausländerregisters von
zentraler Bedeutung und zu einer wichtigen Ressource innerhalb der Behörde
und der Bundesverwaltung geworden. Die drohende Regulierung dieser Daten
stellte nicht nur den Betrieb und den Ausbau des Ausländerregisters, sondern
das computergestützte Verwaltungshandeln im Allgemeinen infrage. Mit dem
Ausländerregister stand nicht nur ein komplexes Computersystem auf dem
Spiel, in dessen Entwicklung unzählige Arbeitsmonate und Millionen von
Schweizer Franken geflossen waren, sondern auch ein hart erkämpfter Kon-
sens zwischen den Bundesbehörden und der föderalen Peripherie über die
Gestaltung des Schweizer Migrationsregimes. Die Arbeitsgruppe Datenschutz
unter der Leitung von König war deshalb sehr darauf bedacht, das EDV-Projekt
von der Datenschutzgesetzgebung zu entkoppeln. Die Schweiz würde noch
lange über den Datenschutz diskutieren. Das Ausländerregister müsse jedoch
so schnell wie möglich auf eine solide Rechtsgrundlage gestellt werden, wenn
weitere Stellen an das Informationssystem angeschlossen werden sollten.
Mitte des Jahres 1977 versuchte die Arbeitsgruppe Datenschutz ein ver-
waltungsfreundliches Datenschutzverständnis zu etablieren. Noch bevor
die vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission für Datenschutz in der
Bundesverwaltung zum ersten Mal zusammentrat, sollte das neue Ausländer-
gesetz um Datenschutzbestimmungen erweitert werden, die sich leicht mit
den bestehenden Strukturen und Prozessen realisieren liessen. Dafür wur-
den mittels einer gross angelegten Umfrage die Datenschutzvorschriften der
involvierten kantonalen und kommunalen Behörden erhoben. In den Kan-
tonen und Gemeinden gab es wenig Bewusstsein für Persönlichkeits- und
Datenschutz. Der Regelungsbedarf war gross. Gleichzeitig erarbeitete die
Eidgenössische Justizabteilung eine Diskussionsgrundlage für die Experten-
kommission des Bundesrates, die auf einem wesentlich bürgerfreundlicheren
Verständnis von Datenschutz beruhte. Damit schien ein erster Pflock ein-
geschlagen, auf den man aufbauen konnte. Das veranlasste die Arbeitsgruppe
186 Kapitel 4

Datenschutz im Januar 1978 dazu, auf substanzielle Datenschutzbestimmungen
im neuen Ausländergesetz zu verzichten und die Ergebnisse der Experten-
kommission abzuwarten. Die wichtigsten Datenschutzbestimmungen soll-
ten in einer neuen Verordnung über das Ausländerregister verankert werden,
damit sie rasch in Kraft treten können. Die gesetzliche Grundlage, das neue
Ausländergesetz, sollte jedoch mittels Delegationsnorm auf die noch zu
erarbeitenden allgemeinen Datenschutzbestimmungen des Bundes verweisen.
Auch dieser Plan scheiterte, denn das Thema Datenschutz geriet im
April 1978 wieder in den Fokus der Öffentlichkeit. Diesmal griff Bundesrat
und Polizeidepartement-Vorsteher Furgler persönlich ein und verfolgte die
Arbeit der Eidgenössischen Justizabteilung und der Expertenkommission für
Datenschutz in der Bundesverwaltung daraufhin sehr genau. Er befürchtete,
dass eine weitere Politisierung des Datenschutzes das neue Ausländergesetz
gefährden könnte und forderte von der Fremdenpolizei, umfangreiche Daten-
schutzbestimmungen für das Ausländerregister auszuarbeiten. Bereits am
19. Juni legte der Bundesrat dem Parlament das neue Ausländergesetz vor. In
der dazugehörigen Botschaft betonte er, dass beim Aufbau der Datenbanken
grosser Wert auf den Datenschutz gelegt worden sei. Der Druck in der Aus-
handlungszone Arbeitsgruppe Datenschutz stieg und in der Folge wurden die
Treffen häufiger. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe versuchten, ein bürger-
freundliches Datenschutzverständnis in die neue Verordnung über das Aus-
länderregister einzuarbeiten. Der daraus resultierende Entwurf trug diesem
Anliegen mit 23 weitreichenden Artikeln zum Datenschutz Rechnung und
räumte den Ausländer:innen erstmals Schutzrechte ein, darunter die Möglich-
keit den eigenen Eintrag zu sperren und so eine Weitergabe der Daten zu ver-
hindern. Die Expertenkommission nahm die Bemühungen der Arbeitsgruppe
Datenschutz zur Kenntnis, war aber nicht überzeugt. Sie wollte verbindliche
Regeln für die gesamte Bundesverwaltung und sprach sich gegen den Versuch
aus, den Datenschutz in jedem einzelnen Gesetz und jeder Verordnung zu
regeln.
Allgemeine Datenschutzbestimmungen in einem neuen Bundesgesetz
festzulegen, würde allein wegen des Vernehmlassungsverfahrens Monate
dauern – wertvolle Zeit, in der das Ausländerregister nicht weiter ausgebaut
würde. Anfang 1979 schienen alle Anstrengungen der Arbeitsgruppe Daten-
schutz völlig vergebens gewesen zu sein. Trotz der aufwändigen Lobbyarbeit
konnte sie keinen entscheidenden Einfluss auf die Expertenkommission für
Datenschutz in der Bundesverwaltung ausüben. Der Entwurf der Datenschutz-
bestimmungen für die gesamte Bundesverwaltung der Expertenkommission,
auf den sich das neue Ausländergesetz hätte beziehen können, liess auf sich
warten und das Parlament vertagte die Beratung des Ausländergesetzes. Diese
Datenpools 187

Rechtsunsicherheit stellte sogar den blossen Fortbestand des Ausländerregis-
ters infrage und der Fremdenpolizei-Direktor Solari stoppte den Ausbau des
Ausländerregisters.
Die Diskussion um den Datenschutz in der Bundesverwaltung hatte eine
Eigendynamik entwickelt. Die Grenzen der Aushandlungszone wurden damit
gesprengt und der Arbeitsgruppe Datenschutz entglitt die Kontrolle über
das neue Ausländergesetz. In der Folge verschob sich der Konflikt auf die
Ebene der Amts- und Departementsvorsteher. Nach mehreren umstrittenen
Volksabstimmungen und einem gescheiterten Ausländergesetz erliess der
Bundesrat 1982 auf der Grundlage des Entwurfs der Fremdenpolizei eine
neue Verordnung über das Ausländerregister und verankerte damit den Sta-
tus quo. Das Ausländerregister konnte zwar die Arbeiten am Ausbau wieder
aufnehmen, verlor aber mehr als vier Jahre und die einst ehrgeizigen Ziele
einer vernetzten Verwaltung wurden auf ein datenschutzverträgliches Mass
reduziert.
Verwaltung und Computer im
Transformationsprozess

In der kurzen Zeitspanne von 1964 bis 1982 wurde der Computer zu einem
selbstverständlichen Teil der Bundesverwaltung. Am Ende dieses Trans-
formationsprozesses standen Bildschirmterminals auf den Schreibtischen
der Grossraumbüros und die Art und Weise, wie die Verwaltung handelte,
über ihre Aufgaben nachdachte und ihre Probleme löste, hatte sich grund-
legend verändert. Verwaltungsprozesse wurden als automatisierte Daten-
flüsse konzipiert und zwischen den Behörden auf verschiedenen Ebenen
des föderalen Systems synchronisiert. Aus Akten wurden Daten, die auf
Magnetbändern gespeichert oder über Standleitungen in Sekundenschnelle
von Behörde zu Behörde geschickt werden konnten. Der Computer ver-
änderte den Rhythmus der Verwaltung, die Art und Weise, wie sie arbei-
tete, welche Dienstleistungen sie anbot und wie sie von der Öffentlichkeit
wahrgenommen wurde. Die Verwaltung griff nicht nur auf den Computer
zurück, um ihre gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen, sondern auch um ihre
Handlungsspielräume gegenüber anderen Behörden zu erweitern und in
neue Kompetenzbereiche (z.B. die Vergabe von Bewilligungen) vorzustos-
sen. Damit veränderte sie das Verhältnis zwischen der Verwaltung und
den Verwalteten. Dies wiederum machte den Einsatz von Informations-
systemen und Personendaten regelungsbedürftig und führte zu den ersten
Datenschutzbestimmungen.
Die Einführung der elektronischen Datenverarbeitung bei der Eidgenös-
sischen Fremdenpolizei (Fremdenpolizei) und der Wandel des Zentralen
Ausländerregisters (Ausländerregister) vom konjunkturpolitischen Steue-
rungsinstrument zum fremdenpolizeilichen Informationssystem verdeut-
lichen den Transformationsprozess und die veränderten Handlungsspielräume
der Bundesverwaltung. Die vorliegende Studie legte die wechselseitigen
Anpassungsleistungen zwischen Computer und Verwaltung frei und zeigte
damit auf, warum sich Computer und Verwaltung gegenseitig beeinflusst und
wie technologischer Wandel und organisatorische Lernprozesse ineinander-
gegriffen haben. Im Folgenden werden die wichtigsten Erkenntnisse kritisch
eingeordnet, Leerstellen diskutiert und ein Ausblick auf die Entwicklung des
Ausländerregisters nach 1982 gegeben.

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_007
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190 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

Wechselseitige Anpassungsleistungen und organisatorische
Lernprozesse

Die Automation von öffentlichen und privaten Verwaltungen setzte sich ab den
1950er Jahren im globalen Norden zunehmend durch. IBM richtete Mitte der
1950er Jahre in der Nähe der ETH Zürich das erste Forschungslabor ausserhalb
der USA ein. Banken, Versicherungen, die Schweizerischen Bundesbahnen
(SBB) und die Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe (PTT) investierten grosse
Summen in die ersten Grossrechner, um die Lohnbuchhaltung und ähnliche
Verwaltungsprozesse zu rationalisieren. Computer ermöglichten die breite
Anwendung wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse und mathematischer
Planungsmethoden wie Operations Research, und Statistiken gewannen in der
politischen und wirtschaftlichen Diskussion an Bedeutung. In Politikfeldern
wie der Migrationspolitik, die schon lange mit Statistiken arbeiteten, wurden
aktuelle und präzise Statistiken zu einer wichtigen Währung der Innen- und
Aussenpolitik.
In den Nachkriegsjahren profitierte die Schweiz nicht nur von der Tatsache,
dass sie den Zweiten Weltkrieg weitgehend unbeschadet überstanden hatte,
sondern auch von einem grossen Angebot an qualifizierten Arbeitskräften in
den Anrainerstaaten. Auch die im Krieg teilweise stark zerstörten restlichen
Staaten Westeuropas erholten sich rasch und bereits in den 1950er Jahren
stiegen die Ansprüche und Lohnkosten der ausländischen Arbeitskräfte. Die
Schweiz rekrutierte daraufhin zunehmend Arbeitskräfte aus Süd- und Süd-
osteuropa. In den 1960er Jahren veränderten sich die wirtschaftlichen, recht-
lichen und politischen Rahmenbedingungen für die Schweiz grundlegend,
und die Arbeitsmigration wurde zu einer gesellschaftlichen Problemlage. Das
föderale Migrationsregime der Schweiz stiess aufgrund von innen- und aus-
senpolitischen Faktoren zunehmend an seine Grenzen. Die schnell wachsende
Schweizer Wirtschaft verlangte nach kostengünstigen und gut ausgebildeten
ausländischen Fachkräften, während Gewerkschaften und rechtsnationale
Kreise das Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum aufgrund der fehlenden
Infrastruktur und der Arbeitslosigkeit im eigenen Land kritisch sahen und
begrenzen wollten. Die Herkunftsländer der Arbeitsmigrant:innen forderten
wiederum bessere Arbeitsbedingungen und Zugang zum Sozialsystem für
ihre Bürger:innen, die in der Regel keinerlei soziale Absicherung erfuhren. Die
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft verlieh diesen Forderungen auf inter-
nationaler Ebene Nachdruck.
Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Arbeitsamt) und
die Fremdenpolizei waren in der Bundesverwaltung für die Planung und
Umsetzung der Arbeitsmarkt- und Migrationspolitik zuständig. Sie erkannten,
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 191

dass sich die Rahmenbedingungen für die Arbeitsmigration veränderten und
die „Rotationspolitik“ nicht mehr lange Bestand haben würde. Diese Poli-
tik basierte auf dem ständigen Austausch ausländischer Arbeitskräfte mit
befristeter Aufenthaltserlaubnis aus dem westeuropäischen „Gastarbeiter-
system“ und sollte verhindern, dass sich diese Arbeitskräfte in der Schweiz per-
manent niederlassen. 1964 veröffentlichte das Arbeitsamt einen Bericht mit
einer Reihe von politischen Handlungsempfehlungen für eine wirtschaftlich
und sozial verträgliche Neugestaltung des föderalen Migrationsregimes. Eine
zentrale Voraussetzung für eine wirksame Steuerung der Arbeitsmigration war
die Koordination von 25 Kantonen. Bis anhin waren die Kantone für die Arbeits-
marktpolitik selber zuständig, ihre Eigenständigkeit war verfassungsrechtlich
geregelt und ein Eingreifen des Bundes nur in Ausnahmefällen möglich. Das
führte zu einer sehr heterogenen und undurchsichtigen Ausgestaltung der
Arbeitsmigration, die viele Behörden auf kantonaler und kommunaler Ebene
umfassen konnte. Einige Kantone räumten wirtschaftlichen Akteuren bei der
Vergabe von Bewilligungen grosse Freiheiten ein, ohne die aussenpolitischen
und volkswirtschaftlichen Folgen im Auge zu behalten. Nur mit aktuellen und
präzisen Statistiken, die das Verwaltungshandeln der föderalen Peripherie
mess- und überprüfbar machen, könne der bisherigen Bewilligungspraxis
entgegengewirkt und die Arbeitsmigration effektiv gesteuert werden, so der
Bericht. Computergestützte Statistiken würden es dem Arbeitsamt und der
Fremdenpolizei nicht nur ermöglichen, bestehende Verwaltungsabläufe in
den beiden Behörden zu rationalisieren, sondern auch zentrale Strukturen
und einheitliche Prozesse für ein national gesteuertes Migrationsregime zu
schaffen. Die Einführung der Computertechnologie wurde als Antwort auf
eine gesellschaftliche Problemlage dargestellt.
Um die organisatorische sowie technische Struktur und die Verwaltungsab-
läufe dieses neuen Migrationsregimes zwischen der Bundesverwaltung und der
föderalen Peripherie auszuhandeln, wurde 1966 die Expertenkommission für die
Ausländerstatistik eingesetzt. Damit wurde eine Aushandlungszone geschaffen,
ein zeitlich und räumlich begrenzter Diskursraum zur gemeinsamen Problem-
beschreibung und gegebenenfalls Handlungskoordination von Akteuren mit
unterschiedlichen Zielsetzungen. Im Mittelpunkt dieser Aushandlungszone
stand die Frage, wie die Zuständigkeiten zwischen Bund, Kantonen und
Gemeinden in Bezug auf die Arbeitsmigration in Zukunft geregelt werden soll-
ten. Für die Arbeitsmigration waren laut Verfassung die Kantone zuständig.
Der Bundesrat hatte seit Anfang der 1960er Jahre auf den innen- und aussen-
politischen Druck mit einer zunehmenden Begrenzung der Zuwanderung
reagiert. Die Eingriffe des Bundesrates zeigten wenig Wirkung und bestärkten
die Kantone und Gemeinden in der Überzeugung, dass ihre Autonomie in
192 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

absehbarer Zeit nicht angetastet werden würde. Die gemeinsame Problem-
beschreibung der Expertenkommission aus dem Abschlussbericht von 1967
stellte den rechtlichen Status quo des föderalen Migrationsregimes nicht
infrage und beschränkte sich auf die technischen Eckpunkte der computer-
basierten Statistik. Über die genaue Zweckbestimmung und die Betreiberfrage
schwieg sie sich aber aus: Die neue Statistik sollte als automatisiertes und
zentral verwaltetes Personenregister im Elektronischen Rechenzentrum der
Bundesverwaltung (Rechenzentrum) eingerichtet werden. Für die Vertreter
der Kantone und Gemeinden war die Statistik ein Phantasiegebilde, das in
dieser Form in absehbarer Zeit nicht realisiert würde. Die Bundesverwaltung
hielt jedoch an ihren Zielen fest und arbeitete die Planung in den folgenden
Jahren weiter aus. Am 28. Januar 1970 genehmigte der Bundesrat den Probe-
betrieb des Ausländerregisters durch die Fremdenpolizei. Die Beteiligung der
Kantone und Gemeinden sollte über eine Arbeitsgruppe sichergestellt werden,
die in regelmässigen Treffen die Einführung des Ausländerregisters begleitet
und überwacht. Mit der Gründung der Arbeitsgruppe ZAR waren die Vertreter
der Kantone und Gemeinden zwar formell in den Prozess eingebunden, viel
Einfluss auf die technische und organisatorische Ausgestaltung konnten sie
jedoch nicht mehr nehmen. Die Architektur des Registers war bereits festgelegt
worden und wies der Bundesverwaltung eine zentrale Rolle in der Datenver-
arbeitung zu, die eine Kontrolle der föderalen Peripherie erlaubte.
Bisher übermittelten die Kantone und Gemeinden die Daten nur in aggre-
gierter Form als Statistik oder Bestandslisten in mehr oder weniger regelmäs-
sigen Abständen und unterschiedlichen Formaten an die Statistikabteilungen
des Arbeitsamtes und der Fremdenpolizei. Die zentrale Datenhaltung des
Personenregisters durch das Ausländerregister jedoch setzte voraus, dass
jeder Eintrag oder jede Änderung in einem einheitlichen Format zeitnah nach
Bern gemeldet wurde. Die Bundesverwaltung hatte sich die Logik der Daten-
verarbeitung mit Grossrechnern zu eigen gemacht und die Organisation der
fremdenpolizeilichen Abteilung Ausländerregister auf den Datenfluss aus-
gerichtet. Lokale Besonderheiten und Ausnahmeregelungen, auf die die
Statistikabteilung der Fremdenpolizei bisher grosszügig Rücksicht genommen
hatte, wurden vom Ausländerregister nicht mehr akzeptiert. Das Computer-
system normierte und taktete den Datenfluss von der föderalen Peripherie,
wo die Daten erfasst wurden, über die Fremdenpolizei, die die Daten vorver-
arbeitete, bis zum Rechenzentrum, wo die Daten ausgewertet wurden. Die
Leistung aller Systemkomponenten war messbar, die Fehlerquote äusserst
gering und die Verantwortlichkeiten klar zuordenbar.
Am 16. März 1970 beschloss der Bundesrat unter dem Eindruck der
„Schwarzenbach-Initiative“ und gegen den Willen der Kantone die Einführung
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 193

eines nationalen Migrationsregimes. Die Verteilung der ausländischen Arbeits-
kräfte auf die Kantone sollte zentral von Bern aus gesteuert werden. Die sta-
tistische Grundlage für dieses landesweite Kontingentierungssystem sollte das
Ausländerregister liefern. Die politische Krisenstimmung ermöglichte es der
Bundesverwaltung, in Politikbereiche vorzudringen, die zuvor nicht in ihrer
Zuständigkeit lagen. Mit der Entscheidung des Bundesrates verlagerten sich
nicht nur viele Aufgaben von den Kantonen auf den Bund, auch das EDV-
Projekt kam unter Druck. Der Bundesrat drängte darauf, die Einführung des
Ausländerregisters zu beschleunigen. Die föderalen Akteure und Strukturen
waren heterogen und widersetzten sich einer radikalen Zentralisierung. Das
bereitete der verhältnismässig kleinen Behörde Fremdenpolizei Schwierig-
keiten. Das Rechenzentrum kämpfte seinerseits mit technischen Problemen
bei der Integration der Daten aus den Kantonen und Gemeinden sowie mit
der Vereinheitlichung der Prozesse. Um den ambitionierten Zeitplan ein-
halten zu können, musste die Fremdenpolizei die Kooperation der Kantone
sicherstellen. Dies konnte nur erreicht werden, indem die Einführung des Aus-
länderregisters auf die Bedürfnisse der kantonalen Fremdenpolizeibehörden
ausgerichtet wurde. Die wirtschaftspolitischen Ziele, die das Arbeitsamt mit
der neuen Ausländerstatistik verfolgte, und viele Funktionen, die für eine
effektive und effiziente Steuerung der Arbeitsmigration nötig gewesen wären,
wurden zurückgestellt. Das Ausländerregister wandelte sich von einem Inst-
rument für datengetriebene Politikmassnahmen hin zu einem Instrument für
fremdenpolizeiliche Kontrollaufgaben. Der Schwerpunkt verlagerte sich von
den aggregierten Daten auf die individuellen Daten von Ausländer:innen.
Beim Übergang von aggregierten statistischen Daten zu individuellen
Personendaten ging der Anpassungspfeil in die andere Richtung, und das
Computersystem musste an die Verwaltung angepasst werden. Die Steue-
rung der Arbeitsmigration erforderte zwar viel Programmierarbeit im Vor-
feld und viele wiederkehrende Berechnungen auf dem Grossrechner, aber
die Papiermenge und die damit verbundene Logistik waren überschaubar.
Sobald jedoch personenbezogene Daten abgerufen werden mussten, stieg
die benötigte Papiermenge sprunghaft an. Die kantonalen und kommunalen
Behörden glichen ihre Datenbestände nicht digital, sondern von Hand mit
ausgedruckten Personenlisten ab. Für viele Kantone und grössere Gemeinden
mussten monatlich Listen mit Tausenden von Eintragungs- und Änderungs-
meldungen ausgedruckt und per Post zugestellt werden. Das Ausdrucken der
Daten kostete wertvolle Rechenzeit und die Logistik der Papierstapel war auf-
wändig und teuer. Viele der erhofften Effizienzgewinne der digitalen Daten-
haltung verpufften bei der Arbeit mit den Daten einzelner Personen. Denn
die Daten mussten wieder in eine für Menschen direkt lesbare Form gebracht
194 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

werden: Karteikarten. Dazu wurde eine analoge Kopie des gesamten Registers
angefertigt. Diese Ausländerkartei war bei der Fremdenpolizei auf 35 Kartei-
liften untergebracht und beanspruchte ein ganzes Grossraumbüro. Neben dem
grossen Platzbedarf kämpfte die Fremdenpolizei mit weiteren Nachteilen der
analogen Datenhaltung: Die Suche nach Personendaten auf engstem Raum
war mühsam und wurde deshalb nur unternommen, wenn es wirklich not-
wendig war. Karteikarten gingen verloren, wurden an falscher Stelle abgelegt
und waren nicht mehr auffindbar oder enthielten veraltete Daten, und der
Abgleich der analogen mit den digitalen Daten band sowohl bei der Fremden-
polizei als auch im Rechenzentrum viele personelle Ressourcen.
Kurz nach der erfolgreichen Einführung des Ausländerregisters in allen
Kantonen im Jahr 1974 wurde die Schweiz von der schwersten Wirtschafts-
krise der Nachkriegszeit erfasst. Die Nachfrage nach ausländischen Arbeits-
kräften brach ein und der Bundesrat verhängte einen Personalstopp in der
Bundesverwaltung. Die Wirtschaftskrise führte dazu, dass Hunderttausende
von ausländischen Arbeitskräften die Schweiz verliessen, da sie ihr Aufent-
haltsrecht ohne Arbeitsnachweis verloren und ohne Arbeitslosenversicherung
keine Perspektive mehr in der Schweiz hatten. Damit war die ursprüngliche
Zweckbestimmung des Ausländerregisters, die datengestützte, wirtschaftlich
und sozial verträgliche Begrenzung der Arbeitsmigration, hinfällig geworden.
Der Legitimations- und Anpassungsdruck auf das teuerste EDV-System der
Bundesverwaltung wuchs, zumal die Arbeitsbelastung bei der Fremdenpolizei
mit dem Rückgang der Meldungen aus den Kantonen und Gemeinden abnahm.
Dazu kam ein interner Machtkampf zwischen den Abteilungen Statistik und
Ausländerregister, der letztlich zugunsten des Ausländerregisters entschieden
wurde. Die Arbeitsgruppe ZAR nahm die frei werdenden Kapazitäten und
den Spardruck zum Anlass, das Ausländerregister auszubauen und weitere
Prozesse und Strukturen innerhalb der Fremdenpolizei zu rationalisieren. So
sollten verschiedene manuell erfasste Statistiken in das Ausländerregister inte-
griert und durch den Einsatz von Bildschirmterminals und Druckern Personal
eingespart werden.
Die Einführung der Bildschirmterminals war eine organisatorische und tech-
nische Herausforderung, die das Ausländerregister und seine Funktionsweise
in vielerlei Hinsicht verändert hat. Die Fremdenpolizei ersetzte die papierne
Ausländerkartei durch 22 Bildschirmterminals. Das Rechenzentrum baute das
serielle Register zu einer interaktiven Datenbank um. Mit der Umstellung von
analogen Karteikarten auf digitale Records auf dem Bildschirm veränderte
sich der Zugriff auf die Daten grundlegend. Adressnachforschungen konn-
ten bequem vom Bürotisch aus in Sekundenschnelle durchgeführt werden.
Neue Suchoperationen erlaubten auch die Suche mit unvollständigen oder
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 195

fehlerhaften Personenangaben und machten viele zeitraubende Rückfragen
bei Kantonen, Gemeinden und anderen Bundesbehörden überflüssig.
Die Standleitung über Modem und Telefon überwand die räumliche Tren-
nung von Fremdenpolizei und Rechenzentrum und führte zu einer enge-
ren Verzahnung der Strukturen und Prozesse beider Organisationen. Die
Datenverarbeitung erfolgte nicht mehr in klar definierten Schritten, nach
Behörden getrennt und mit eindeutigen Austauschprotokollen. Die inter-
aktive Datenbank sprengte die Grenzen der Aufbauorganisation und holte
die Fremdenpolizei ins Rechenzentrum. Die Bildschirmterminals verbanden
die Mitarbeiter:innen direkt mit dem Rechenzentrum und machten sie zu
Anwender:innen, die geschult werden mussten, während der Geschäftszeiten
Support in Anspruch nahmen und Anforderungen an die Funktionalität, Ver-
fügbarkeit und Vernetzung des Systems stellten. Die Fremdenpolizei begann
angesichts der neuen Möglichkeiten von einer vernetzten Verwaltung auf allen
Ebenen des föderalen Migrationsregimes zu träumen und brachte diese Wün-
sche in die Aushandlungszone Arbeitsgruppe ZAR ein. Das Rechenzentrum
hatte Mühe, auf die sich ständig ändernden Bedürfnisse der Fremdenpolizei
zu reagieren, und es wurde immer schwieriger, gemeinsame Problem-
beschreibungen zu formulieren. Die aufwendigen Programmierarbeiten und
das neue, personalintensive Dienstleistungsmodell belasteten das Rechen-
zentrum stark und stellten die bestehende Organisationsform infrage. Um den
Kundenwünschen Einhalt zu gebieten und die Anforderungen zu stabilisieren,
führte das Rechenzentrum gegen den Willen der Fremdenpolizei eine Projekt-
managementmethode ein, um den Zeit- und Kostenplan der EDV-Projekte
in klar abgegrenzte Phasen mit überprüfbaren Zielen zu strukturieren. Eine
nachträgliche Änderung dieser Ziele zog begründbare Verzögerungen und
Kostenfolgen nach sich. Mit dieser organisatorischen Massnahme wurde die
Fremdenpolizei konditioniert und der Status quo des Ausländerregisters fest-
geschrieben. In der Folge kühlten sich die Aushandlungen in der Arbeitsgruppe
ZAR rasch ab.
Im Jahr 1976 rückte der Datenschutz in der Schweiz durch den Skandal um
eine private Sammlung von Personendaten, die unrechtmässig und im Gehei-
men von Firmen und Behörden konsultiert wurde, ins Zentrum der öffentli-
chen Debatte. Das neue Ausländergesetz, das eine gesetzliche Grundlage für
den Betrieb und den Ausbau des Ausländerregisters schaffen sollte, drohte
sich dadurch zu verzögern, da wichtige Fragen zum Umgang mit Personen-
daten geklärt werden mussten. Die Fremdenpolizei versuchte in der Folge,
der vom Bundesrat als Reaktion darauf eingesetzten Expertenkommission
für den Datenschutz in der Bundesverwaltung zuvorzukommen, um den
Ausbau des Ausländerregisters in ihrem Sinne fortzuführen. Unter Einbezug
196 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

wichtiger Akteure aus dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
(Polizeidepartement) gründete sie die Arbeitsgruppe Datenschutz und war
damit eine der ersten Bundesbehörden, die sich in die Debatte einschaltete.
Die Fremdenpolizei wollte ein technisches Datenschutzverständnis etablie-
ren, das sich mit überschaubaren Änderungen der bisherigen Praxis und des
Gesetzesentwurfs realisieren liesse. Ziel war dabei nicht der Schutz der Ver-
waltungssubjekte vor Erfassung oder Verwendung der Daten, sondern das
Verwaltungshandeln unter digitalen Bedingungen zu regeln. Die Vorschriften
und Handlungskompetenzen, die bereits für analoge Akten galten, sollten auf
digitale Personendaten ausgeweitet werden. Die Fragen drehten sich in erster
Linie um die organisatorischen und technischen Massnahmen, die getroffen
werden müssen, um die Integrität und Sicherheit der Daten zu gewährleisten.
Die Frage, inwiefern Daten das Verwaltungshandeln verändern und das Ver-
hältnis von Verwaltungssubjekten und Verwaltung neu ausgehandelt werden
muss, wurde als rechtstheoretische Spielerei abgetan.
Durch die Aufnahme einiger technischer Datenschutzbestimmungen in
den Entwurf des neuen Ausländergesetzes wurde gleichzeitig versucht, das
Ausländerregister aus der Schusslinie der politischen Debatte zu nehmen und
sich vor rechtlichen Ansprüchen von Verwaltungssubjekten zu schützen. Der
Plan, ein verwaltungsfreundliches Datenschutzverständnis gesetzlich zu ver-
ankern und den Betrieb und den Ausbau des Ausländerregisters zu sichern,
scheiterte. Verschiedene Bundesbehörden stellten sich gegen eine Lösung, die
in der Bevölkerung und in den mehrheitlich schlecht vorbereiteten Kantonen
und Gemeinden für Unmut sorgen könnte. Das erhöhte den Druck in der Aus-
handlungszone Arbeitsgruppe Datenschutz massiv. Innerhalb kürzester Zeit
erarbeiteten die Mitglieder eine neue Verordnung für das Ausländerregister,
die umfassende Datenschutzbestimmungen im Sinne der informationel-
len Selbstbestimmung enthielt. Die Einsicht, dass Datenschutz umfassender
gedacht werden muss, konnte jedoch nicht über den verzweifelten Versuch der
Arbeitsgruppe hinwegtäuschen, ein politisches Problem von gesellschaftlicher
Tragweite in den Hinterzimmern der Bundesverwaltung lösen zu wollen.
Die Datenschutzdebatte in der Bundesverwaltung hatte eine Eigendynamik
entwickelt, die auch das neue Ausländergesetz erfasste. Der Konflikt verlagerte
sich damit auf die Ebene der Amts- und Departementsvorsteher und lag aus-
serhalb des Handlungsspielraums der Fremdenpolizei. Eine Verwaltungs-
reform und mehrere Vertagungen der parlamentarischen Beratungen über das
neue Ausländergesetz trugen dazu bei, dass der Ausbau des Ausländerregisters
gestoppt wurde. Angesichts der grossen Rechtsunsicherheit beim Datenschutz
standen für die Fremdenpolizei sowohl der Ausbau als auch der der gesamte
Betrieb des Ausländerregisters infrage.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 197

Nach mehreren umstrittenen Volksabstimmungen und einem gescheiterten
Ausländergesetz erliess der Bundesrat 1982 eine neue Verordnung über das Aus-
länderregister, die auf dem Gesetzesentwurf der Fremdenpolizei basierte und
damit den Status quo festschrieb. Dies beendete die Rechtsunsicherheit, die zu
einem Ausbaustopp des Ausländerregisters geführt hatte. Die Fremdenpolizei
nahm daraufhin Arbeiten an einem neuen Projektantrag für den Ausbau des
Ausländerregisters auf. Die ehrgeizigen Ziele einer modernen und vernetzten
Verwaltung, wie sie von der Fremdenpolizei formuliert worden waren, wurden
dem Tempo der Bundesverwaltung angepasst.

Das Ausländerregister wird auch nach 1982 Gegenstand von
Aushandlungszonen

Das vor elf Jahren in Betrieb genommene Zentrale Ausländerregister genügt den
heutigen Anforderungen nicht mehr. Es muss eine Neukonzeption geschaffen
werden, die den gegenwärtigen und zukünftigen Gegebenheiten in allen Teilen
gerecht wird.1

Nachdem Ende 1982 der Projektantrag bewilligt wurde, begann das Projekt-
team mit der Arbeit an der „Neukonzeption des Zentralen Ausländerregisters
(ZAR 3)“.2 Im Juni 1984 legte es den Voranalysebericht vor. In Anbetracht der
18 Monate, die dafür zur Verfügung standen, war der Bericht mit fünf Seiten
ausserordentlich kurz und die darin formulierten Ziele waren sehr allgemein
gehalten. Das ZAR 3 sollte die Erfassung der Daten von Ausländer:innen zwi-
schen dem Bundesamt für Ausländerfragen (Ausländeramt, vormals Fremden-
polizei), den kantonalen Fremdenpolizeibehörden und den kommunalen
Einwohnermeldeämtern vereinfachen und unnötige Mehrfacherfassungen
vermeiden. Die Kantone und Gemeinden sollten mit Bildschirmterminals
und Arbeitsplatzdruckern ausgestattet werden und direkt auf das Ausländer-
register zugreifen können. So sollten die örtlichen Behörden die Bewilligungen
ausdrucken können, ohne auf eine postalische Bestätigung durch das Aus-
länderamt zu warten. Alle beteiligten Behörden würden mit den gleichen
Daten arbeiten und sie gemeinsam aktuell halten (Abbildung 11). Das ZAR 3
sollte zu einer „ausländerrechtlichen Informationsdatenbank“ ausgebaut wer-
den, ohne genau zu beschreiben, was damit gemeint war.

1 Schütz: Projektantrag ZAR III, 1982.
2 Amtsdruckschriften: Verordnung über das Zentrale Ausländerregister (ZAR-Verordnung)
vom 20. Oktober 1982, 1982; Schütz: Projektantrag ZAR III, 1982.
198 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

Abb. 11 Die Voranalyse enthielt eine schematische Darstellung über den Ausbau und die
Vernetzung des ZAR 3. (Quelle: BAR E4300C-01#1998/299#24*)

Der Rest des Berichts enthielt Angaben dazu, welche Hardware verwendet
werden sollte und welche Kosten zu erwarten waren. Das Minimalpaket für
eine kleine Behörde umfasste ein Modem, einen Controller, einen Bildschirm,
ein Textverarbeitungssystem, einen PC, einen Arbeitsplatzdrucker und eine
Einwahl- oder Standleitung der PTT. Die Kosten dafür wurden mit 50’000
Schweizer Franken angegeben. Der abschliessende Terminplan sah vor, dass
das Detailkonzept für das ZAR 3 bis August 1985 vorliegen würde und das
neue System bis Ende 1987 eingeführt sei. Am 13. September informierte Kas-
par König, der Direktor des Ausländeramtes, Kantone, Gemeinden und die
Schweizerische Informatikkonferenz über das EDV-Projekt. Man habe wieder
eine Arbeitsgruppe eingesetzt, in der Vertreter von Bundesämtern, kantonalen
Fremdenpolizeibehörden und Arbeitsämtern sowie kommunalen Einwohner-
meldeämtern vertreten seien.3
Das Detailkonzept wurde nicht wie geplant im August 1985, sondern erst im
Januar 1986 fertiggestellt. Das Gutachten des Dienstes für Datenschutz nahm
mehr Zeit in Anspruch als geplant. Ausserdem wurden durch ein Computer-
projekt des Bundesamts für Polizeiwesen viele Ressourcen gebunden und das

3 König: Neukonzeption, 1984.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 199

Rechenzentrum setzte nur einen Mitarbeiter für die Arbeiten am ZAR 3 ein.
Das Ausländeramt übernahm wieder eine aktivere Rolle in der Projektgruppe
und strukturierte das ZAR 3, so wie es im Voranalysebericht formuliert war,
komplett neu. In Absprache mit dem Koordinationsausschuss für Informatik
des Polizeidepartements sollte die gesamte EDV-Landschaft in den kommen-
den Jahren modernisiert werden. In fünf eigenständigen Teilprojekten sollten
neue Anwendungen zum Datenaustausch innerhalb des Polizeidepartements
und neue statistische Auswertungen geschaffen werden. Aus dem ursprüng-
lichen Plan, die föderale Peripherie an das Ausländerregister anzuschliessen,
war das Teilprojekt 1 „Datenübergabe vom ERZ BV an das Tandem-System“
geworden. Es sollte 1988 seinen Dienst aufnehmen. Dafür sollten 2,9 Millionen
Personeneinträge zu 320 Bytes aus dem Ausländerregister (Arbeitsmigration)
mit 550’000 Einträgen zu 323 beziehungsweise 629 Bytes aus der Personen-
registratur (Fluchtmigration) zusammengeführt und per Fernzugriff den Kan-
tonen und Gemeinden in Echtzeit zugänglich gemacht werden.4
Allein um die Daten aus dem Ausländerregister auszulesen, waren fünf
Schlüsseldateien nötig. Mit diesen Dateien konnten nichtssagende Zahlen-
codes in sinnhafte Werte übersetzt werden. So waren die Wohngemeinde
gemäss dem Amtlichen Gemeindeverzeichnis mit einer vierstelligen Ge-
meindenummer und der Beruf mit einer dreistelligen Berufsnummer kodiert.
Allein die Zusammenführung dieser Datenbestände war mit viel Aufwand
verbunden. Die anderen Teilprojekte beschäftigten sich mit dem Ausbau des
Tabellierungssystems, der Überarbeitung des statistischen Apparates, der
Überarbeitung der Bestandslisten für Kantone und Gemeinden und der Inte-
gration der Grenzgänger:innen ins Ausländerregister. Diese Aufgaben waren
ebenfalls sehr aufwendig, sollten jedoch bis 1991 abgeschlossen sein. Es stellte
sich schnell heraus, dass dieser Zeitplan nicht eingehalten werden konnte und
das sogenannte ZAR 2 noch für einige Zeit in Betrieb bleiben würde. 1990 lie-
fen beide Systeme – das alte ZAR 2 und das neue ZAR 3 – parallel, da im ZAR 3
Datenbestände aus einigen Kantonen und Gemeinden sowie wichtige statis-
tische Funktionen fehlten. Wann die definitive Ablösung des ZAR 2 erfolgte,
konnte mit den verfügbaren Quellen nicht nachvollzogen werden. 1995 waren
beide Systeme noch parallel im Einsatz.5
Das Bundesamt für Migration, das 2005 aus dem Zusammenschluss des
Ausländeramts und des Bundesamts für Flüchtlinge hervorgegangen war, ver-
öffentlichte am 3. März 2006 einen erläuternden Bericht zur Verordnung über
das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS-Verordnung). In ZEMIS,

4 Schweizer: Stellungnahme AUPER, 1984.
5 Ebd.; N/A: Zentrales Ausländerregister ZAR-3, 1986.
200 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

das sich seit 2003 in der Entwicklung befand, sollten das Ausländerregister
und die Personenregistratur zusammengeführt werden. Der Bericht differen-
zierte nicht zwischen ZAR 3 und ZAR 2, sondern sprach bloss vom ZAR. Der
Bericht und andere Quellen legen nahe, dass nur wenige der Ziele von ZAR 3
umgesetzt wurden und der Entwicklungsstand des ZAR 3 im Wesentlichen auf
der Stufe des ZAR 2 verharrte. Einige Ziele für das ZEMIS wurden beinahe
unverändert aus dem Detailkonzept des ZAR 3 übernommen. Dazu gehörte
insbesondere das Ziel des Teilprojektes 1, die Daten der ausländischen Arbeits-
kräfte mit denen der politischen Flüchtlinge und Asylsuchenden zusammen-
zuführen. Das ZEMIS sollte nicht nur die beiden Datenbestände verbinden,
sondern auch flexiblere statistische Auswertungen und eine „einmalige und
einheitliche Erfassung der Daten zur Identität der registrierten Personen“
erlauben – Ziele, die bereits 1986 zu Papier gebracht worden waren.6
Am 3. März 2008 ging das ZEMIS online. Mit über zehn Millionen erfassten
Ausländer:innen, 26’000 Anwender:innen aus Gemeinden, Kantonen, Bot-
schaften, Grenzwachkorps, Flughafenpolizei, Asylzentren und weiteren
Stellen sowie Schnittstellen zu über 50 anderen Behördensystemen und Daten-
lieferanten war es eines der grössten E-Government-Systeme der Schweiz.
Dafür mussten nicht nur 417 Datenbanktabellen – die Daten der registrierten
Personen und die Benutzerprofile – zusammengeführt werden, sondern auch
1’525’469 Zeilen COBOL-Code aus dem Ausländerregister und 632’505 Zei-
len COBOL-Code aus der Personenregistratur auf eine neue Plattform mig-
riert und in die zeitgemässe Programmiersprache Java übersetzt werden. In
der Rückschau auf das EDV-Projekt zeigten sich der Projektleiter Urs Affolter
(Bundesamt für Migration) und sein Industriepartner Ruedi Wipf (AdNovum
Informatik AG) selbstkritisch. Im Gegensatz zu den alten Systemen, die den
Anwender:innen per Bildschirmterminal zur Verfügung standen und jahr-
zehntelang optimiert wurden, sei das ZEMIS mit seiner grafischen Benutzer-
oberfläche für den PC relativ langsam. Die grafische Benutzeroberfläche für
den PC ist wesentlich umfangreicher und anspruchsvoller gestaltet als die
Eingabemasken der Bildschirmterminals. Die Bedienung via Maus nimmt
wesentlich mehr Zeit in Anspruch als die Steuerung über die Funktions-
tasten auf der Tastatur. Man habe die Anwender:innen nur ungenügend in
die Anforderungsspezifikation des neuen Systems eingebunden und zu spät
mit flächendeckenden Tests begonnen. Die Projektleitung und wichtige
Kooperationspartner seien überlastet gewesen und die Zusammenlegung der

6 N/A: Erläuternder Bericht: Verordnung über das Zentrale Migrationsinformationssystem
(ZEMIS-Verordnung), 2006; Affolter; Wipf: EJPD/BFM ZEMIS Zentrales Migrations-
informationssystem, 2009.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 201

beiden Behörden zum Bundesamt für Migration während des Projektes hätte
sich ebenfalls nachteilig ausgewirkt.7
In den Folgejahren wurde ZEMIS kontinuierlich erweitert. Es wurde mit
den Systemen des Schengen-Raums vernetzt und die Einbürgerung von Aus-
länder:innen wurde integriert. Am 21. April 2021 beantragte der Bundesrat mit
folgender Begründung einen Kredit von 54,3 Millionen Schweizer Franken für
die Erneuerung von ZEMIS:

Die aktuelle Architektur von ZEMIS basiert grösstenteils auf einem rund
10–15-jährigen Technologie-Standard und entsprechend in die Jahre gekom-
menen Software-Komponenten. Diese Komponenten können mit zunehmender
Zeitdauer immer schlechter gewartet und weiterentwickelt werden und sind
nicht mit den neuen Cloud-Lösungen kompatibel. Je älter eine Komponente ist,
desto schwieriger sind Aktualisierungen. Als Folge davon steigt mit zunehmender
Zeit das Risiko eines Systemausfalls oder eines sicherheitsrelevanten Problems
durch die Ausnutzung potenzieller Sicherheitslücken.
Gleichzeitig mit der notwendigen technischen Erneuerung von ZEMIS sol-
len die über die Jahre gewachsenen Strukturen konsolidiert und Möglichkeiten
zur Optimierung der Geschäftsprozesse geschaffen werden. Doppelerfassungen
von Daten und manuelle Schnittstellen sollen eliminiert werden. Schliesslich
werden durch die Einführung von Portalen die angestrebten eGovernment-
Standards erreicht und wird es der Verwaltung erlaubt, Routinetätigkeiten zu
automatisieren und die manuelle Bearbeitung auf komplexe Geschäftsabläufe
zu reduzieren.8

Wenn man diese Zeilen liest, fühlt man sich an die Argumentation und die
Ziele des ersten Antrags für das Ausländerregister erinnert. Man ist versucht,
das ZEMIS mit seinem Vorgängersystem, dem Ausländerregister, zu ver-
gleichen und man glaubt gewisse Parallelen zwischen den beiden Systemen zu
erkennen. Die Logik erscheint bekannt und die Argumente klingen vertraut:
Bereits im Projektantrag für die zweite Phase des Ausbaus des Ausländer-
registers von 1976 wurde die Notwendigkeit beklagt, manuelle Schnittstellen
zu automatisieren und doppelte Dateneingaben zu vermeiden.9 Auch 1982, im
Projektantrag für ZAR 3, war die veraltete Technik, die kaum noch gewartet
und weiterentwickelt werden konnte, ein Grund für eine Neukonzeption.10
Diese Parallelen sind wahrscheinlich nicht zufällig, auch das ZEMIS scheint

7 Affolter; Wipf: EJPD/BFM ZEMIS Zentrales Migrationsinformationssystem, 2009; Ray-
mann; Ott: ZEMIS – G2G-Kernanwendung mit Integrationskraft, 2009. Die Quellen
geben keine Auskunft über die Kosten des Projekts.
8 Bundesrat: Botschaft zu einem Verpflichtungskredit zur Erneuerung des Zentralen
Migrationsinformationssystems (ZEMIS), 2021, S. 9–10.
9 Schütz: Projektantrag ZAR III, 1982.
10 Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase 2, 1976.
202 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

immer wieder zum Gegenstand von Aushandlungszonen zu werden. Trotz-
dem sei an dieser Stelle vor voreiligen, genealogischen Kurzschlüssen gewarnt.
Aushandlungszonen werden von spezifischen Akteurskonstellationen geprägt
und sind an einen bestimmten Ort und Zeitraum gebunden. Der organisatori-
sche und technologische Wandel sucht sich seine Räume ohne Rücksicht auf
die Geschichtsschreibung vergangener Transformationsprozesse.

Leerstellen

Die Studie gibt eine Antwort auf die Frage, wie die Bundesverwaltung mit Com-
putern auf gesellschaftliche Problemlagen reagierte und wie dies ihre Hand-
lungsspielräume veränderte. Am Beispiel des Ausländerregisters wurden die
wechselseitigen Aushandlungsprozesse zwischen Computer und Verwaltung,
die daraus resultierenden Anpassungsleistungen und der organisatorische
Transformationsprozess beleuchtet. Dabei stand die Verwaltungsautomation
im Vordergrund und das Ausländerregister wurde vor allem als EDV-Projekt,
Computersystem und Verwaltungseinheit begriffen. Dieser sehr spezifische
Zugriff auf das Ausländerregister und die Fokussierung auf die technischen
Aspekte des schweizerischen Migrationsregimes machen aber auch einige
blinde Flecken der Studie deutlich. Dabei stechen drei inhaltliche Leerstellen
heraus: Europa, die Ausländer:innen und die Anwender:innen. Darüber hin-
aus stellt sich aus methodischer Sicht die Frage, inwieweit die Studie ihrem
Anspruch gerecht wird, eine Digital History zu sein.

Eine Geschichte ohne Europa
Mit dem Fokus auf die Schweiz, gerieten das westeuropäische Süd-Nord-
Wanderungssystem und die Europäische Integration aus dem Blick. Die
Sicht auf den behördlichen Umgang mit der Arbeitsmigration war von
der „Rotationspolitik“ und von der Vorstellung einer automatisierten Kon-
junktursteuerung geprägt. Die zunehmende wirtschaftliche, politische und
rechtliche Verflechtung der Schweiz mit den europäischen Ländern und der
enorme Einfluss Europas auf die Schweiz kamen in der Studie nur punktu-
ell zur Sprache. Im Bereich der Arbeitsmigration beschreiben Marcel Ber-
linghoff, Emmanuel Comte, Simone Paoli und Thomas Gees eine sehr enge
Zusammenarbeit und Abstimmung der Schweiz mit wichtigen Handels-
partnern und anderen Ländern der OECD.11 Das ist nicht nur aus politik-,

11 Siehe Berlinghoff: Das Ende der „Gastarbeit“, 2013; Siehe Comte; Paoli: The Narrowing-
Down of the OEEC/OECD Migration Functions, 1947–1986, 2017; Siehe Gees: Die Schweiz
im Europäisierungsprozess, 2006, Kap. 2.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 203

sozial- und migrationshistorischer Perspektive relevant, sondern auch aus
technikhistorischer. Die Auswirkungen des Ausländerzentralregisters der
Bundesrepublik Deutschland und des allgemeinen Personenregisters SAFARI
in Frankreich auf das Ausländerregister und das schweizerische Migrations-
regime wurde nur oberflächlich behandelt.12
Eine folgerichtige Erweiterung der Studie könnte sein, den Gegen-
standsbereich auf die nördlichen Nachbarländer oder auf das gesamte Süd-
Nord-Wanderungssystem auszudehnen. Dabei könnte der Fokus auf der
internationalen Koordination der Migrationspolitik liegen. Denn die Arbeits-
migration ist ein zentrales Thema sowohl für die Internationale Arbeits-
organisation als auch für die OECD. Die Schweiz hat sich aktiv in beiden
Organisationen beteiligt, unter anderem im Rahmen der Konferenz der
Arbeitsmarktstatistiker:innen der Internationalen Arbeitsorganisation und des
kontinuierlichen Migrationsberichtssystems SOPEMI der OECD. Die Quellen
dieser Institutionen sind zugänglich, ein grosser Teil sogar über das Internet.
Auf der Grundlage dieser Materialien könnte die Computergeschichte der Ver-
waltung mit einer transnationalen Geschichtsschreibung wie der von André
Holenstein und Jochen Oltmer kurzgeschlossen werden.13

Eine Geschichte ohne Ausländer:innen
Die Mehrzahl der in dieser Studie verwendeten Quellen dokumentiert das
Verwaltungshandeln der Bundesbehörden aus der Sicht der Bundesbehörden.
Die eigentlichen Subjekte der untersuchten Verwaltungspraxis und andere
wichtige Akteure wie die Eidgenössische Kommission für Ausländer, die 1970
vom Bundesrat als Eidgenössische Konsultativkommission für das Ausländer-
problem ins Leben gerufen wurde und als eines der wichtigsten Foren für die
Anliegen der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz galt, kommen darin
nur indirekt zur Sprache.14 Indem „Ausländer:in“ als abstrakte, rechtliche und
statistische Kategorie gefasst wird, verstummen die Menschen dahinter. Sie
sprechen und handeln nicht, sondern tauchen nur als Einträge auf Formularen
oder als Datensätze in Datenbanken auf.
Auch die vorliegende Studie lässt die Betroffenen nicht zu Wort kom-
men. Der Grund dafür ist in erster Linie in der Anlage der Studie zu suchen.
Der enge Fokus auf die Bundesbehörden erschwert es, die Stimme der

12 Siehe Möllers: Ausländerzentralregister, 2006; Siehe Linhardt: Elemente einer politischen
Soziologie der Polizei- und Bevölkerungsregister in Deutschland und Frankreich (1970er
und 1980er Jahre), 2007.
13 Siehe Holenstein: Mitten in Europa, 2014; Siehe Oltmer: Migration, 2017.
14 Für einen kurzen Abriss über die Geschichte der Eidgenössischen Kommission für Aus-
länder siehe EKA: 37 Jahre EKA, 2007, S. 40.
204 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

Verwaltungssubjekte einzufangen. Auch die Quellenlage spielt in diesem
Zusammenhang eine wichtige Rolle. Trotz intensiver Suche in kantonalen und
kommunalen Archiven sowie in Spezialarchiven wie dem Schweizerischen
Sozialarchiv konnte für den untersuchten Zeitraum kein direkter dokumen-
tierter Kontakt zwischen den Verwaltungssubjekten, d.h. den Ausländer:innen,
und der Fremdenpolizei gefunden werden. Auch in der migrationshistorischen
Sekundärliteratur konnten keine entsprechenden Hinweise gefunden wer-
den.15 Dies ist vermutlich darauf zurückzuführen, dass ausländische Arbeits-
kräfte fast ausschliesslich mit den kantonalen Fremdenpolizeibehörden oder
den kommunalen Einwohnermeldeämtern in direktem Kontakt standen.
Es ist davon auszugehen, dass das Ausländerregister im Leben der jeder
einzelnen Ausländer:in zumindest indirekt eine Rolle spielte. Denn die
sogenannte ZAR-Nummer, die bis 2008 auf jedem Ausländerausweis vermerkt
war, wurde von vielen kantonalen und kommunalen Behörden zur Fallführung
und für Kontrollaufgaben verwendet. Doch auch diese behördlichen Quellen
dürften nicht ausreichen, um die Rolle des Ausländerregisters zu erhellen.
Denn wie Barbara Lüthi zeigt, geben Verwaltungsakten (und -daten) nur
bedingt Auskunft über das Verhältnis und die Interaktionen zwischen der Ver-
waltung und den Verwalteten.16 Man müsste also den Gegenstandsbereich auf
die Verwaltungssubjekte sowie die kantonalen und kommunalen Behörden
ausweiten und mit Ansätzen der Oral History Zeitzeug:innen befragen. Wie
die Studie von Andrea Althaus zeigt, kommt man so der Lebensrealität der
Ausländer:innen näher und kann tiefer in die kantonalen Migrationsbehörden
blicken.17 Der Sammelband von Lüthi und Damir Skenderovic versammelt
zudem eine Reihe unterschiedlicher Ansätze, die zeigen, wie historische For-
schung über und mit Migrant:innen inklusiver gestaltet werden kann.18
Neben den staatlichen Archiven, die vor allem das Verwaltungshandeln aus
der Sicht der Verwaltung dokumentieren, gibt es zahlreiche (audiovisuelle)
Quellen aus Firmen- und Privatarchiven. So zeigt beispielsweise Abbildung 12
eine Gruppe von überwiegend männlichen Personen. Wahrscheinlich sind
es Arbeitsmigrant:innen, die im Regenwetter vor der Grenzsanität am Flug-
hafen Zürich-Kloten auf eine medizinische Kontrolle warten. Die Menschen-
menge vor dem Eingang der Grenzsanität deutet auf einen grossen Andrang

15 Dies gilt nur für die Fremdenpolizei, nicht für die Polizeiabteilung des Polizeideparte-
ments. Siehe Kreis; Delley; Otto K. Kaufmann: Staatsschutz in der Schweiz, 1993; Siehe
Federer: Aktiv fichiert, 2018.
16 Lüthi: Humans, Not Files, 2020.
17 Althaus: Vom Glück in der Schweiz?, 2017.
18 Siehe Lüthi; Skenderovic (Hg.): Switzerland and Migration, 2019.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 205

Abb. 12 Lange Warteschlange vor der Grenzsanität des Flughafens Kloten. (Quelle:
ETH-Bibliothek Zürich, Comet Photo AG, Com_LC0738-024-001, CC BY-SA 4.0)

und möglicherweise längere Wartezeiten hin. Die Aufnahme ist Teil einer Auf-
tragsarbeit für eine Reportage mit insgesamt 19 Bildern, aufgenommen am 21.
März 1988. In privaten Archiven und Nachlässen lagern Tausende ähnlicher
und interessanter Quellen, die es auszuwerten gilt. Kijan Espahangizi zeigt in
seiner migrations- und wissenshistorischen Studie, wie Materialien aus dem
eigenen Familienarchiv für die Forschung produktiv gemacht werden können,
und Rachel Huber demonstriert in ihrer Studie über die Frauen der Red-Power-
Bewegung, wie retrodigitalisierte und in Social Media geteilte Materialien für
die historische Forschung genutzt werden können.19

Eine Geschichte ohne Anwender:innen
Eine weitere Leerstelle sind die Anwender:innen. Obwohl sie für das
Funktionieren der Verwaltungsabläufe und für die Entwicklung des Aus-
länderregisters von zentraler Bedeutung waren und wesentlich zum ins-
titutionellen Lernprozess beigetragen haben, der mit der Einführung der
elektronischen Datenverarbeitung einherging, werden sie in der Studie nicht
ausreichend berücksichtigt und kommen nicht zu Wort. Dies liegt vor allem

19 Siehe Espahangizi: Der Migration-Integration-Komplex, 2022; Siehe Huber: Die Frauen
der Red-Power-Bewegung, 2023.
206 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

an der strukturellen Diskriminierung, der Frauen und subalterne Beschäftigte
während des Untersuchungszeitraums ausgesetzt waren. Sie waren von
Gestaltungs- und Entscheidungsprozessen ausgeschlossen und wurden von
den ausschliesslich männlichen Entscheidungsträgern zu quantifizierbaren
Humanressourcen objektiviert: „Nach unseren Erfahrungen ist eine geübte
Arbeitskraft in der Lage, pro Tag ca. 200 Fälle zu chiffrieren.“20
Trotz der vielfältigen und hohen Anforderungen an die Tätigkeiten an den
Eingabegeräten wurden die damit verbundenen Berufe der Datentypist:in-
nen und Operateur:innen in der Bundesverwaltung schlecht angesehen. In
den zahlreichen Quellen, in denen von Anwender:innen berichtet wird oder
die sich an sie richten, werden diese Berufe fast ausschliesslich mit dem
weiblichen Geschlecht und einem niedrigen Status assoziiert: „Als Locherin
bzw. Prüferin kann eine aus dem eigenen Betrieb bereits angestellte Typistin
oder Sekretärin angelernt werden. Ihre Aufgabe ist es, auf einem Locher die
Daten der Originaldokumente in die Lochkarten einzulochen (tippen wie auf
einer Schreibmaschine). Der Einsatz der Locherin erfolgt erst wenn das erste
Arbeitsgebiet durch den Analytiker konzipiert und die Datenerfassungsbelege
erstellt sind.“21 Der niedrige Status ging mit einer schlechten Entlohnung und
schlechten Arbeitsbedingungen einher. Bei der Fremdenpolizei sassen die
Datentypistinnen in einem lauten Grossraumbüro, während die männlichen
Statistiker, Analytiker und Programmierer in ruhigeren Räumen arbeiten
konnten.
Obwohl keine fotografischen Zeugnisse des Grossraumbüros überliefert
sind, lässt sich anhand von Quellen aus vergleichbaren Betrieben rekonstruie-
ren, wie die Arbeitsbedingungen ausgesehen haben müssen. Abbildung 13 zeigt
die Informatikabteilung der Swissair in Zürich-Kloten, aufgenommen um 1972.
Zu sehen sind Datentypistinnen, die mit einem Data Recorder 1101 der Firma
Mohawk Data Sciences Corporation Daten auf Magnetband aufzeichnen.
Die Aufnahme vermittelt eine geschäftige Atmosphäre in einem Grossraum-
büro, in dem ausschliesslich Frauen mit der Dateneingabe beschäftigt sind.
Jeder Arbeitsplatz ist mit einem Datenrekorder und den für die Arbeit not-
wendigen Materialien ausgestattet. Die Arbeitsplätze sind auf engstem Raum
eingerichtet, Aufkleber und Postkarten auf den Bandgeräten weisen darauf
hin, dass es sich um persönliche Arbeitsplätze handelt. Das Innendesign spie-
gelt die praktische und funktionale Ästhetik der frühen 1970er Jahre mit einem
klaren Fokus auf Effizienz wider.

20 Mäder: Personalanstellungen, 1967.
21 N/A: Untersuchungsbericht für den Einsatz von EDP bei der ATLS. Sekt. Wehrwirtschaft,
1965.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 207

Abb. 13 In der Locherei der IT-Abteilung der Swissair in Zürich-Kloten zeichneten
Datentypistinnen im Jahr 1972 Daten auf Magnetband auf. (Quelle:
ETH-Bibliothek Zürich, Luftbild Schweiz, Swissair, LBS_SR05-000715-26, CC
BY-SA 4.0)

Dieser Trend verstärkte sich auch in der Bundesverwaltung nach 1974, denn von
den Rationalisierungsmassnahmen bei der Fremdenpolizei und im Rechen-
zentrum waren die Anwender:innen, die direkt mit den Daten und Systemen
interagierten, überproportional betroffen: „Für die Datenerfassung werden
jetzt nur noch zwei bis drei Locherinnen benötigt.“22 Auch als die Fremden-
polizei mit modernster Technik ausgestattet wurde, änderte sich der Status
der Berufe nicht. Unterschiedliche Berufsfelder gut ausgebildeter weiblicher
Fachkräfte und anspruchsvolle Tätigkeiten wurden als austauschbar dar-
gestellt: „Bisher wurden die Daten der neueingereisten Ausländer durch Data-
Typistinnen des ERZ BV auf Magnetband übertragen. Nach Einführung der
Phase III soll diese Arbeit durch die Mitarbeiterinnen des Ausländerregisters
mit Hilfe der Bildschirme erfolgen.“23
Die Studien von Janet Abbate, Nathan Ensmenger, Mar Hicks und Joy Lisi
Rankin konnten sowohl für Grossbritannien als auch für die USA belegen,
dass Frauen in der EDV seit den 1950er Jahren systematisch diskriminiert

22 Kipfer: Notiz Nr. 69, 1974.
23 Ausschuss der Arbeitsgruppe ZAR: Bericht Phase III, 1977.
208 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

wurden.24 Thomas J. Misas programmatischer Sammelband versammelt eine
Vielzahl von Ansätzen, um die Computergeschichte geschlechtergerechter
und inklusiver zu gestalten.25 Ansätze der Gender Studies und Oral History
versprechen auch in diesem Fall, die Anwender:innen des Ausländerregisters
zum Sprechen zu bringen und die Leerstelle zu schliessen.

Computergeschichte versus Digital History
Mit dem Einsatz von computergestützten Werkzeugen zur historischen Ana-
lyse von Computern macht diese Studie eine Dopplung und behandelt Com-
puter sowohl auf der methodischen als auch auf der inhaltlichen Ebene. Was
damit gemeint ist lässt sich anhand einer Differenzierung von Martin Schmitt
et al. zeigen. Sie unterscheiden zwischen einer digitalen Geschichtswissen-
schaft (Digital History), die in der Tradition der Digital Humanities26 steht, und
einer Digitalgeschichte (history of computing), die sich als „eine neue histori-
sche Perspektive auf die fundamentale Umwälzung klassischer historischer
Kategorien wie beispielsweise Raum, Zeit, Identität, Arbeit oder National-
staat seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts durch Informations- und
Kommunikationstechnologien“ versteht.27 Obwohl es sich bei der vorlie-
genden Studie um eine history of computing handelt, spielten bei ihrer Ent-
stehung Methoden aus der Digital History eine wichtige Rolle. Auch hier ist
ein differenzierter Blick wichtig. Gemäss Gerben Zaagsma bezieht sich Digital
History sowohl auf den Inhalt und die Materialien der Quellen, auf die man
sich in der Forschung stützt, als auch auf die Werkzeuge, die man zu deren
Analyse verwendet, um die analytischen Ziele zu erreichen.28 Hinsichtlich
der verarbeiteten Quellen löst die vorliegende Studie diesen Anspruch ein; die
Geschichte handelt von digitalen Artefakten. Digitale Werkzeuge waren auch
bei der Zusammenstellung des Korpus wichtig, ihre Rolle bei der Erreichung
der analytischen Ziele bleibt jedoch offen. Denn der organisatorische und

24 Siehe Abbate: Recoding gender, 2012; Siehe Ensmenger: The computer boys take over,
2010; Siehe Hicks: Programmed inequality, 2017; Siehe Rankin: A people’s history of com-
puting in the United States, 2018.
25 Siehe Misa (Hg.): Gender codes, 2010.
26 Die Digital Humanities sind ein interdisziplinäres Forschungsfeld, das computergestützte
Methoden wie distant reading zur Bearbeitung geisteswissenschaftlicher Fragestellungen
einsetzt.
27 Siehe Schmitt u. a.: Digitalgeschichte Deutschlands – ein Forschungsbericht, 2016, S. 33;
Pascal Föhr widmet sich in seiner Studie zur historischen Quellenkritik im Digitalen Zeit-
alter der schwierigen Beziehung von Digital Humanities und Digital History. Siehe Föhr:
Historische Quellenkritik im Digitalen Zeitalter, 2018.
28 Siehe Zaagsma: On Digital History, 2013, S. 15.
Verwaltung und Computer im Transformationsprozess 209

technologische Transformationsprozess der Bundesverwaltung wurde erklärt,
ohne den Einsatz der digitalen Werkzeuge auszuweisen.29
Der Einsatz der digitalen Werkzeuge wurde im Hauptteil dieser Arbeit
nicht explizit ausgewiesen, weil digitale Werkzeuge meist als Surrogate oder
zur Ergänzung von bewährten Forschungspraktiken zur Anwendung kamen.
Dies soll anhand eines Beispiels illustriert werden: Das Quellenstudium am
Computer unterscheidet sich in gewissen Hinsichten vom Quellenstudium im
Lesesaal des Archivs. Mit Ctrl + F innerhalb eines PDF-Dokuments ist man
schneller beim relevanten Textausschnitt, als wenn man händisch durch einen
Stapel Papier blättern muss, insbesondere wenn der Stapel sehr gross ist.
Wenn man dann aber beim entsprechenden Textausschnitt angekommen ist,
macht man im Lesesaal dasselbe wie vor dem Computer: man liest den ent-
sprechenden Ausschnitt. Ähnlich verhält es sich auch mit anderen bewährten
Forschungspraktiken, die inzwischen durch digitale Werkzeuge unterstützt
werden oder gänzlich in ihnen aufgegangen sind. Das betrifft Markierungen
und Kommentare in der Sekundärliteratur genauso wie die Notizen im Zettel-
kasten. Diese Praktiken wurden in Computerprogrammen abgebildet und
verhalten sich nur geringfügig anders als ihre analogen Vorfahren. Im PDF-
Reader setzt man per Mausklick Lesezeichen und markiert Text mit einem
virtuellen Marker. In der Literaturverwaltungssoftware verschlagwortet man
Notizen und katalogisiert sie in ein eigenes, der Forschungsfrage angepasstes
Ordnungssystem. Die Unterschiede zwischen dem analogen und dem digita-
len Verfahren sind so geringfügig, dass sie nicht erwähnenswert erscheinen.
Anders verhält es sich mit einer Quellensuchmaschine, wie sie in dieser
Studie verwendet wurde. Sie verfügt über Funktionen, die keinen vergleich-
baren analogen Vorgänger haben und die wesentlich zum Verständnis des
untersuchten Gegenstands beigetragen haben. Eine dieser Funktionen ist die
Möglichkeit, verschiedene Bestände gleichzeitig zu durchsuchen. Dadurch
war es möglich, über die Grenzen der einzelnen Dossiers hinaus nach ähn-
lichen Dokumenten in den Beständen aus dem Schweizerischen Bundesarchiv
zu suchen. Gleichzeitig konnten andere Korpora und Datenpools wie die Amt-
liche Sammlung, das Archiv der Internationalen Arbeitsorganisation oder das
Archiv von BitSaver.org durchsucht werden.30 Der Kontext der Entstehung,

29 Die Abgrenzung von Zaagsma ist nicht trennscharf. Wie Schmitt zeigt, erodiert die Grenze
zwischen Material und Analyse spätestens dann, wenn man den historischen Quellcode
als neue Quellengattung erschliesst und ihn lesen, verstehen und ausführen will. Bis zu
einem gewissen Grad gilt das auch für die Rekonstruktion der konkreten Arbeit mit den
technischen Artefakten, die für diese Studie durchgeführt wurde. Siehe Schmitt: Die Digi-
talisierung der Kreditwirtschaft, 2021, Kap. 1.
30 Bundesarchiv: AS, 2020; ILO Library: Digital Collections, 2022; N/A: bitsavers.org, 2021.
210 Verwaltung und Computer im Transformationsprozess

Verbreitung und Rezeption der Quelle liess sich auf diese Weise sehr schnell
und unkompliziert nachvollziehen. Auch dies lässt sich am einfachsten
anhand eines Beispiels erklären. Man findet bei der Recherche eine interes-
sante Quelle. Nun möchte man klären, wie diese Quelle entstanden ist, wer
an dieser Quelle mitgearbeitet hat, an wen sie geschickt wurde, wie sie rezi-
piert wurde und so weiter. Eine Suche nach einem grösseren Textausschnitt
der Quelle ermöglicht es, relevante Dokumentüberarbeitungen, Kopien, Kom-
mentare, Referenzen und so weiter im gesamten Bestand ausfindig zu machen.
Wenn man die Suche in einem weiteren Schritt auf wichtige Akteure, Daten
oder Schlüsselwörter eingrenzt, gelangt man zu Dokumenten (Gesetze, Ver-
ordnungen, Weisungen, wissenschaftliche oder journalistische Beiträge) aus
anderen Sammlungen und der Sekundärliteratur, die sich auf die eigentliche
Quelle beziehen. In wenigen Minuten kann man so den Kontext der Quelle
erschliessen und darin gemachte Aussagen oder Angaben plausibilisieren. Bei
wichtigen Dokumenten hätte man diese Rechercheanstrengungen auch ohne
Quellensuchmaschine unternommen. Aber bei peripheren und vermeintlich
weniger relevanten Dokumenten hätte man angesichts des enormen Zeitauf-
wands wohl darauf verzichtet.31
Der Einsatz der Quellensuchmaschine wurde bei der Erstellung der vorlie-
genden Studie nur unzureichend dokumentiert. Sowohl die Abfragen als auch
die Ergebnisse wurden nicht systematisch protokolliert. Oft war im Nach-
hinein nicht mehr nachvollziehbar, wie der Autor auf eine interessante Quelle
gestossen war. Dies hätte nicht nur das Schreiben erleichtert, sondern auch die
Reproduzierbarkeit der Ergebnisse erhöht. Dieses Problem kann in Zukunft
durch ein konsequentes Forschungsdatenmanagement mit ausreichender
Unterstützung seitens der Forschungs- und Gedächtnisinstitutionen ver-
mieden werden.32

31 Die Quellensuchmaschine hat die Kosten für umfangreiche Recherchen und den Zeitauf-
wand erheblich reduziert. Zudem war es während der Pandemie die einzige Möglichkeit,
diese Bestände zu beforschen. Das Schweizerische Bundesarchiv war während Monaten
nur eingeschränkt zugänglich.
32 Siehe Dröge: Präsentationen zur Tagung „Forschungsdaten in der Geschichtswissen-
schaft“, 2018; Siehe Hiltmann: Forschungsdaten in der (digitalen) Geschichtswissen-
schaft. Warum sie wichtig sind und wir gemeinsame Standards brauchen, 2018; Siehe
Lemaire: Vereinbarkeit von Forschungsprozess und Datenmanagement in den Geistes-
wissenschaften, 2018; Siehe Siemon: Forschungsdaten in der Geschichtswissenschaft,
2018; Siehe Mähr: Die Geschichte von Basel ins Netz stellen, 2024.
Dank

Zuerst möchte ich mich bei David Gugerli bedanken. Er hat kein Gespräch
und keine Mühe gescheut, um meine Forschungsfrage klarer und meinen Text
prägnanter zu machen. Tobias Hodel danke ich für seine tatkräftige Unter-
stützung auf meinem akademischen Weg und in Fragen der digitalen (und
analogen) Geschichtsschreibung. Stefan Leins danke ich für sein ethnologisch
geschultes Auge und sein offenes Ohr als Mentor. Anna Echterhölter und Ale-
xander Nützenadel danke ich für die ausführlichen Gutachten, die den Text
entscheidend geschärft haben. Darüber hinaus danke ich Martina Heßler
sowie Klaus Gestwa, Dirk van Laak und Helmuth Trischler für ihre Bereit-
schaft, mein Manuskript in die von ihnen herausgegebene Reihe „Geschichte
der technischen Kultur“ aufzunehmen. Mein Dank gilt auch Nina Mentrup für
das präzise Lektorat sowie Diethard Sawicki für die umsichtige Betreuung der
Drucklegung durch Ferdinand Schöningh.
Das intellektuell herausfordernde und produktive Umfeld an der Professur
für Technikgeschichte der ETH Zürich und am Collegium Helveticum war mir
während der gesamten Promotion eine grosse Unterstützung und hat diesen
Text davor bewahrt, der Pandemie zum Opfer zu fallen. Mein besonderer Dank
gilt den Mitarbeiter:innen und den akademischen Gästen: Allen voran Henrike
Hoffmann, Leander Leuenberger, Julius Schmid, Nick Schwery, Ricky Wichum
und Daniela Zetti, aber auch Rachele Delucchi, Luca Froelicher, Tsering Gam-
patshang, Sofie Gollob, Gisela Hürlimann, Yuta Kakegai, Alina Marktanner,
Mirjam Mayer, Saadia Mirza, Linus Pfrunder, Denise Ruisinger, Jonas Schädler,
Caroline Tanner, Luca Thanei, Juri Vonwyl, Joel Walder, Andrea Westermann
und Maya Wohlgemuth.
Ich möchte mich bei weiteren Kolleg:innen bedanken, die mit wertvollen
Ratschlägen, kritischen Kommentaren und ermutigenden Worten massgeblich
zu diesem Text beigetragen haben. In besonderem Masse bei Lucas Federer,
Fabian Grütter, Philipp Krauer, Samuel Lang und Julian Schellong, aber auch
bei Esperanza Anido Calvo, Yves Bächtiger, Kijan Espahangizi, Janine Funke,
Maja Škrkić und Jonas Wenger.
Dankbarerweise konnte ich Teile des Textes in den folgenden Ver-
anstaltungen besprechen: Workshop des Doktorandenprogramms „Migra-
tion and Postcoloniality Meet Switzerland“ der Universität Freiburg (Damir
Skenderovic und Christina Späti), Workshop des Forschernetzwerks „Com-
puter, Administration, and History“ an der Universität Weimar (Christoph
Engemann), Panel „Wie wird der Zusammenhang von Reichtum, Arbeit
und Migration in der Schweiz in neueren Publikationen und Projekten

© Moritz Mähr, 2024 | doi:10.30965/9783657796823_008
This is an open access chapter distributed under the terms of the CC BY-NC-ND 4.0 license.
212 Dank

thematisiert?“ an den fünften Schweizerischen Geschichtstage an der Uni-
versität Zürich (Francesca Falk und Barbara Lüthi), Forschungskolloquium
zur Geschichte der vormodernen und modernen Welt der Universität Luzern
(Patrick Kury), Panel „Computing and the State“ an der sechsten HaPoC am
Turing Center der ETH Zürich (Liesbeth De Mol) und im Oberseminar am
Deutschen Museum in München (Daniela Zetti).
Bedanken möchte ich mich auch bei unseren Kooperationspartnern. Die
Mittel für mein Forschungsvorhaben wurden vom Schweizerischer National-
fonds im Rahmen der Projektfinanzierung „Aushandlungszonen. Computer
und Schweizerische Bundesverwaltung, 1960–2000“1 zur Verfügung gestellt.
Das Schweizerische Bundesarchiv, allen voran Guido Koller und Stefan Nellen
von der Abteilung Informationszugang, versorgte uns rasch und unbürokratisch
mit grossen Mengen an aufwendig retrodigitalisiertem Quellenmaterial. Ger-
hard Bräunlich, Tarun Chadha, Franziska Oschmann, Chandrasekhar Rama-
krishnan und Thomas Wüst von den Scientific IT Services der ETH Zürich
bauten für uns unverzichtbare Findmittel und Analysewerkzeuge, ohne die
der Datenberg nicht zu bewältigen gewesen wäre.
Der grösste Dank jedoch gebührt meiner Familie – Aline, Alma und Robert
Mähr – und meinen Freund:innen. Ohne ihre Unterstützung hätte ich diesen
Weg nicht gehen können.

1 https://data.snf.ch/grants/grant/188795.
Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 Überblicksdarstellung von 23 der 50 im Korpus „enthaltenen“ Topics.
(Quelle: eigene Darstellung)
Abb. 2 Komplexe boolesche Abfragen ermöglichten es, schnell zu den gesuchten
Dokumenten zu gelangen. (Quelle: eigene Darstellung)
Abb. 3 Maschinenlesbare Fragebogen und unmittelbare statistische
Berechnungen für das Publikum an der Landesausstellung 1964. (Quelle:
SRF Zeitreise Expo 1964)
Abb. 4 Der technische Entwurf mit dem Titel „Groblösung bei Grobprojekt“ für
die neue Ausländerstatistik. (Quelle: BAR E3325-02#2013/10#146*)
Abb. 5 Für Änderungen am Eintrag einer bereits registrierten Person musste das
Formular 4 verwendet werden. Da dies die häufigste Meldung war, wurde
das Formular so gestaltet, dass es im Rechenzentrum per OCR maschinell
eingelesen werden konnte. (Quelle: BAR E3321-01#1985/36#103*)
Abb. 6 Für jede Ausländer:in standen im Ausländerregister 320 Bytes zur Ver-
fügung. Das Record-Layout legte fest, welche Information auf welchem
Abschnitt gespeichert wurde. (Quelle: BAR E3325-02#2013/10#190*)
Abb. 7 Computerterminals im Kontrollbureau Basel-Stadt 1976, wie sie seit 1973
im Einsatz standen. (Quelle: StABS BSL 1013 1–7106)
Abb. 8 Das Diagramm zeigt die drei Phasen des Ausbaus des Ausländerregisters.
Es wurde erstellt, nachdem die Planung der ersten und zweiten Phase weit-
gehend abgeschlossen war. (Quelle: BAR E4300C-01#1998/299#25*)
Abb. 9 Auszug aus dem Handbuch für die Transkationscodes AR01+AR02 der
ZAR-Datenbank vom 18.9.1978. Personenrelevante Daten wurden vom
Autor geschwärzt. (Quelle: BAR E3325-02#2015/17#122*)
Abb. 10 Ein Aktivitätsdiagramm der verschiedenen Programme, Sub-
routinen und ihrer Bedienung mittels Funktionstasten. (Quelle: BAR
E3325-02#2015/17#122*)
Abb. 11 Die Voranalyse enthielt eine schematische Darstellung über den Ausbau
und die Vernetzung des ZAR 3. (Quelle: BAR E4300C-01#1998/299#24*)
Abb. 12 Lange Warteschlange vor der Grenzsanität des Flughafens Kloten. (Quelle:
ETH-Bibliothek Zürich, Comet Photo AG, Com_LC0738-024-001, CC
BY-SA 4.0)
Abb. 13 In der Locherei der IT-Abteilung der Swissair in Zürich-Kloten zeichneten
Datentypistinnen im Jahr 1972 Daten auf Magnetband auf. (Quelle: ETH-
Bibliothek Zürich, Luftbild Schweiz, Swissair, LBS_SR05-000715-26, CC
BY-SA 4.0)
Abkürzungen

Arbeitsamt Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit
(BIGA) des Wirtschaftsdepartements wurde 1998 zum
Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA). 1999
folgte der Zusammenschluss mit dem Bundesamt für
Aussenwirtschaft (BAW) zum Staatssekretariat für
Wirtschaft (SECO).
Ausländeramt Bundesamt für Ausländerfragen (BFA), siehe
Fremdenpolizei.
Ausländerregister Das Zentrale Ausländerregister (ZAR) war ein
Computersystem und eine Abteilung der Fremden-
polizei. Ab 2006 folgte der Zusammenschluss mit der
automatischen Personenregistratur AUPER zum Zent-
ralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS).
BFA Bundesamt für Ausländerfragen (BFA), siehe
Fremdenpolizei.
BIGA Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA),
siehe Arbeitsamt.
BSV Bundesamt für Sozialversicherungswesen (BSV), siehe
Sozialversicherungsamt.
Demokratisches Manifest Arbeitsgemeinschaft Demokratisches Manifest
EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
(EJPD), siehe Polizeidepartement.
ERZ BV Elektronisches Rechenzentrum der Bundesverwaltung
(ERZ BV), siehe Rechenzentrum.
Fremdenpolizei Die Eidgenössische Fremdenpolizei (FREPO/EFP)
des Polizeidepartements wurde 1979 zum Bundes-
amt für Ausländerfragen und 2003 zum Bundesamt
für Zuwanderung, Integration und Auswanderung.
2005 folgte der Zusammenschluss mit dem BFF zum
Bundesamt für Migration. 2015 wurde das BFM zum
Staatssekretariat für Migration.
EPD Justiz- und Polizeidepartement (EPD), siehe
Polizeidepartement.
ESTA Eidgenössisches Statistisches Amt (ESTA), siehe
Statistikamt.
EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (EVD),
siehe Wirtschaftsdepartement.
216 Abkürzungen

FREPO Eidgenössische Fremdenpolizei (FREPO/EFP), siehe
Fremdenpolizei.
Mitenand-Initiative Mitenand-Initiative für eine neue Ausländerpolitik
Nationale Aktion Nationale Aktion gegen Überfremdung von Volk und
Heimat
OCR Optical Character Recognition
OSS Open Semantic Search1
Polizeidepartement Das Justiz- und Polizeidepartement (EPD) wurde 1979
zum Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
(EJPD).
PTT Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe (PTT)
Rechenzentrum Das Elektronische Rechenzentrum der Bundes-
verwaltung (ERZ BV) war eine Abteilung des
Statistikamts.
SBB Schweizerische Bundesbahnen (SBB)
Sozialversicherungsamt Bundesamt für Sozialversicherungswesen (BSV)
Statistikamt Das Eidgenössische Statistische Amt (ESTA) wurde
1979 zum Bundesamt für Statistik (BFS).
Wirtschaftsdepartement Das Volkswirtschaftsdepartement wurde 1979 zum
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD).
Seit 2013 trägt es den Namen Eidgenössisches Departe-
ment für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF).
ZAR Zentrales Ausländerregister (ZAR), siehe
Ausländerregister.
ZEMIS Zentrales Migrationsinformationssystem (ZEMIS),
siehe ZAR.
Zentralstelle Die Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundes-
verwaltung (ZOB) wurde 1979 zum Bundesamt für
Organisation (BFO). 1999 erfolgte die Aufteilung in
das Bundesamt für Informatik (BIT) und in das Eid-
genössische Personalamt (EPA).

1 https://www.opensemanticsearch.org/.
Akteure

Institutionen

Personen

Vorname Nachname Organisation, Funktion

Adolf Ballmer Arbeitsamt Basel-Land, Vorsteher
Verband Schweizerischer Arbeitsämter, Präsident
Max Baltensperger ERZ, Wirtschaftsstatistik
Ernst Brugger Bundesrat, Vorsteher EVD (1969–78)
Ernst Cincera FDP, Kantonsrat Zürich (1967–71)
Kurt Furgler Bundesrat, Vorsteher EJPD (1971–83)
Andreas Gerwig SP, Nationalrat (1967–83)
Albert Grübel BIGA, Direktor (1969–73)
Max Holzer BIGA, Direktor (1957–69)
218 Akteure

Vorname Nachname Organisation, Funktion

Otto Hongler ZOB, Direktor (1954–73)
Theo Keller HSG, Professor für Nationalökonomie
Expertenkommission für die Ausländerstatistik,
Präsident
André Kipfer BIGA, Statistiker Sektion Arbeitsmarkt (1956–74)
FREPO, Leiter ZAR (ab 1974)
Kaspar König FREPO, Leiter Rechtsdienst (1966–74),
Vizedirektor (1974–79), stellvertretender
Direktor (1979–81)
BFA, Direktor (1981–86)
Arbeitsgruppe ZAR, Vorsteher
Arbeitsgruppe Datenschutz, Vorsteher
Werner Kradolfer ERZ, Analyse und Programmierung
Elmar Mäder FREPO, Direktor (1956–73)
Hans Nüesch FREPO, Leiter Statistik
Hans Kurt Oppliger ZOB, Mitarbeiter (1955–60), Leiter der neu
geschaffenen Koordinationsstelle für Auto-
mation (1960–73), Direktor (1974–85)
Schweizerische Studiengesellschaft für rationelle Ver-
waltung, Präsident
Datenverarbeitungsgruppe der OECD, Vertreter der
Schweiz
Mario Pedrazzini HSG, Professor für Privat- und Handelsrecht
Expertenkommission für Datenschutz in der Bundes-
verwaltung, Präsident
Bruno Peterlunger ERZ, wissenschaftlicher Adjunkt
Hans Schaffner Bundesrat, Vorsteher EVD (1961–69)
Berthold Schönbein ERZ, Analyse und Programmierung
James Schwarzenbach Nationale Aktion und Republikanische Bewegung,
Nationalrat (1971–79)
Guido Solari FREPO, Sektionschef (1957–71), stellvertretender
Direktor (1971–74), Direktor (1974–81)
Kurt Steiner ESTA, Leiter Abteilung ERZ (bis 1973)
ZOB, Leiter der Koordinationsstelle für Automation
und Stellvertretender Direktor (ab 1973)
Robert Strebel ESTA, Leiter Abteilung ERZ
Marc Virot Fremdenpolizei Bern, Leiter (1957–69)
Präsident der kantonalen Fremdenpolizeichefs
Bibliografie